Recherche

Ordonnance de télécom CRTC 2025-159

Version PDF

Gatineau, le 27 juin 2025

Dossier public : Avis de modification tarifaire 1241

Norouestel Inc. – Avis de modification tarifaire 1241 – Ajout d’une option de vitesse – Montage spécial no 4 du service par protocole Internet/de réseau privé virtuel de couche 3

Sommaire

Norouestel Inc. (Norouestel) dessert un client en particulier dans le Grand Nord au moyen d’une liaison Internet par fibre dédiée. Norouestel propose maintenant d’ajouter une nouvelle option de vitesse de 40 mégabits par seconde pour certaines collectivités. Étant donné que ce service est fourni dans le Grand Nord, où les services de télécommunication demeurent réglementés, Norouestel a besoin de l’approbation du Conseil de la nouvelle option de vitesse et des tarifs connexes.

Le client touché est d’accord avec la proposition de Norouestel, et le Conseil n’a reçu aucune intervention à l’égard de la présente demande. Par conséquent, le Conseil approuve la demande de Norouestel.

Une opinion minoritaire des conseillers Bram Abramson et Claire Anderson est jointe à la présente ordonnance.

Demande

  1. Le 24 janvier 2025, le Conseil a reçu une demande de Norouestel Inc. (Norouestel) dans laquelle la compagnie proposait des modifications à l’article 755 de son Tarif des services spéciaux visant le montage spécial no 4 du service par protocole Internet/de réseau privé virtuel de couche 3. Plus précisément, Norouestel a proposé d’ajouter une option de vitesse supplémentaire de 40 mégabits par seconde (Mbps) pour les sites de type WNote de bas de page 1.
  2. Ce service fournit un service par protocole Internet/de réseau privé virtuel de couche 3 personnalisé avec des options de catégories de service, une entente de niveau de service et de l’équipement connexe à 19 sites terrestres initiaux dans la zone de desserte de Norouestel.
  3. Norouestel a proposé un tarif mensuel de 20 000 $ pour la nouvelle option de vitesse.
  4. Norouestel a fait remarquer que la nouvelle option de vitesse est offerte pour répondre aux exigences du client et que celui-ci est d’accord avec le tarif proposé.
  5. Bien que Norouestel n’ait actuellement qu’un seul client pour ce service, elle a indiqué que le service, y compris l’option de vitesse supplémentaire de 40 Mbps pour les sites de type W, serait offert à d’autres clients dans des circonstances similaires; elle a toutefois prévu que la demande pour le service sera très faible. Elle a également indiqué que le service proposé comporte des éléments qui sont propres à cette entente et qui ne sont pas offerts en vertu de son tarif général. Il s’agit notamment d’options de vitesse et d’emplacements de services personnalisés, ainsi que d’un engagement pour capacité totale qui doit être maintenu pendant toute la durée du contrat. Pour ces raisons, Norouestel a fait valoir qu’il serait approprié d’offrir le service proposé en vertu de son tarif des services spéciaux et non de son tarif général.
  6. Comme il s’agit d’un arrangement personnalisé, Norouestel a indiqué qu’il est classé comme un service non plafonné et que, par conséquent, la proposition n’aurait aucune incidence sur ses indices de plafonnement des prix.
  7. Norouestel a déposé un test du prix plancher, qui a démontré que les tarifs proposés pour la nouvelle option de vitesse satisfont aux exigences de ce critère.
  8. Norouestel a demandé une date d’entrée en vigueur du 10 février 2025.
  9. Le Conseil n’a reçu aucune intervention relativement à la demande.

Analyse du Conseil

  1. D’après les résultats de l’étude de coûts de Norouestel, qui a été déposée à titre confidentiel, le Conseil estime que les tarifs et les frais proposés pour ce service, qui ont été approuvés par le client, respectent les exigences relatives aux AP de type 1 énoncées dans la décision de télécom 2005-27. Ils respectent aussi les lignes directrices révisées concernant le test du prix plancher applicable aux AP de type 1 et de type 2 énoncées dans une lettre du Conseil datée du 13 juin 2005.
  2. La nouvelle option de vitesse fournira au client les services de télécommunication dont il a besoin pour offrir des services fiables à la population canadienne habitant dans le Nord. Le Conseil estime donc que les modifications proposées par Norouestel à son tarif pour le montage spécial no 4 du service par protocole Internet/de réseau privé virtuel de couche 3 sont raisonnables et conformes aux politiques réglementaires.
  3. Le Conseil estime que l’approbation de la présente demande permettra d’atteindre l’objectif de la politique énoncé à l’alinéa 7h) de la Loi sur les télécommunicationsNote de bas de page 2.

Conclusion

  1. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil approuve de manière définitive, par décision majoritaire, la demande de Norouestel.
  2. Des pages de tarif modifiées doivent être publiées dans les 10 jours civils suivant la date de la présente ordonnance. Les pages de tarif modifiées peuvent être présentées au Conseil sans page de description ni demande d’approbation; une demande tarifaire n’est pas nécessaire.

Secrétaire général

Documents connexes

Opinion minoritaire du conseiller Bram Abramson et de la conseillère Claire Anderson

  1. Par la présente demande, Norouestel cherche à obtenir l’approbation pour la qualification de ce qui, dans le sud du Canada, serait un service de télécommunication d’affaires relativement courant au titre d’un tarif des services spéciaux personnalisé, assujetti, par conséquent, ni à la normalisation qui accompagne la mesure d’adaptation par l’intermédiaire de son tarif général, ni à la restriction sur les augmentations de prix qui accompagnerait son placement dans un ensemble de services autre que le tarif des services spéciaux. Ce faisant, Norouestel nous demande de conclure que le tarif facturé est juste et raisonnable, malgré une majoration qui ne serait pas réalisable dans un marché concurrentiel.
  2. Nous aurions refusé cette approbation et cette conclusion pour les raisons ci-dessous, qui exigent une plus grande robustesse, clarté et discipline du marché de manière à rationaliser l’examen réglementaire et à répondre aux exigences économiques et sociales du Grand Nord.

Le conte de deux systèmes

  1. Le Parlement, en vertu de la Loi sur les télécommunications (Loi),charge le Conseil de veiller à ce que tous les tarifs facturés par une entreprise de télécommunication dotée d’installations au Canada, pour tout service de télécommunication, soient justes et raisonnablesNote de bas de page 1.
  2. Ce principe de précaution vise à protéger les consommateurs, les entreprises et les utilisateurs institutionnels contre les acteurs du marché qui ne sont soumis à aucune mesure disciplinaire, à l’exception de celle de l’organisme de réglementation, mais ce principe est incompatible avec un environnement concurrentiel ou dynamique. En effet, il se situe à l’une des extrémités d’un spectre dont l’opposé se définit par l’innovation sans limite. Reconnaissant ce fait, la Loi fournit au Conseil des outils pour s’orienter dans le continuum entre le principe de précaution et l’innovation sans limite.
  3. Parmi ces outils, il y a les très importants pouvoir et responsabilité de s’abstenir. Lorsqu’un service, ou une catégorie de services, fait l’objet d’une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs, nous devons nous abstenir de réglementer, dans la mesure appropriée. Même lorsque la concurrence est insuffisante, nous pouvons nous abstenir, à condition que cela soit conforme aux objectifs de la politique de télécommunication. Nous avons souvent eu recours à ces outils. En 2023, le personnel du Conseil a estimé qu’environ 97 % des revenus de télécommunication au Canada ont été générés par des services faisant l’objet d’une abstentionNote de bas de page 2.
  4. Notre vigilance à l’égard de la justesse et du caractère raisonnable des tarifs pour les services générant les 3 % restants est divisée entre deux systèmes.
  5. L’ancien système suit ce que l’on pourrait décrire comme une approche structurelle par rapport au réseau téléphonique public commuté (RTPC)Note de bas de page 3. Les entreprises qui ne sont pas des entreprises de services locaux titulaires sont présumées ne pas avoir de pouvoir de marché. En marge des obligations d’interconnexion de base et autres règles du marché, elles bénéficient donc d’une exception générale à la réglementation tarifaire et sont appelées « entreprises non dominantesNote de bas de page 4 ». La réglementation tarifaire des entreprises de services locaux titulaires selon ce modèle est, à son tour, organisée en deux sous-systèmes :
    • Un sous-système est un modèle de plafonnement des prix. Les services sont répartis dans des ensembles. La marge de manœuvre de l’établissement des prix par l’entreprise de services locaux titulaires est limitée par les restrictions générales qui s’appliquent à cet ensemble, ainsi que par les restrictions plus précises qui s’appliquent à certains services particuliers au sein d’un ensemble. Par exemple, les services de Norouestel sont attribués à l’un des neuf ensembles. Dans la décision connexe, le Conseil a affirmé que ce cadre « prévoit des restrictions propres aux ensembles de services aussi bien que, dans certains cas, des restrictions précises propres à l’élément tarifaireNote de bas de page 5 ».
    • L’autre sous-système est constitué des services qui ne sont pas assignés au plafonnement des prix et qui, par conséquent, ne sont placés dans aucun ensemble. Les tarifs sont examinés et réglementés individuellement pour chaque service non plafonné.
  6. Le nouveau système suit une approche fondée sur le pouvoir de marché. Il définit certains marchés, comme le service à large bande fixe et les services mobiles, comme étant prioritaires. Il exclut ces marchés du modèle structurel du RTPC en tant qu’exceptions à l’exception générale des entreprises non dominantes. Plutôt que de présumer que l’entreprise de services locaux titulaires est dominante et que tous les autres ne le sont pas, le pouvoir de marché est analysé à la fois dans le marché de détail exclu et dans les marchés de gros en amont. Compte tenu de cette analyse, le Conseil examine ensuite la forme minimale viable de réglementation tarifaire nécessaire pour discipliner le pouvoir de marché dans ces marchés. En général, il s’agit de réglementer les tarifs sur le marché de gros en amont comme effet de levier, d’abaisser les obstacles à l’entrée et d’encourager la concurrence comme moyen de discipliner le pouvoir de marché en aval.
  7. Le plus récent système, dont l’approche fondée sur le pouvoir de marché repose sur une exception à l’exception, est plus facile à comprendre. L’ancien système, avec sa présomption structurelle et l’exception générale qui en découle, est obscurci substantiellement par un fourré de tarifs du RTPC à divers degrés d’obsolescence imminente, et sur le plan procédural par l’opacité simplifiée dans laquelle son processus réglementaire est encadréNote de bas de page 6. Pourtant, si les coûts plus élevés des services de télécommunication dans le Grand Nord ont des conséquences négatives non seulement pour les habitants du Nord en tant que particuliers, mais aussi pour les collectivités, les économies et les possibilités dans le NordNote de bas de page 7, bon nombre de ces coûts sont répercutés et approuvés comme étant justes et raisonnables selon l’ancien système axé sur le plafonnement des prix qui continue de réglementer le pouvoir de marché de Norouestel.
  8. L’examen du cadre de réglementation de Norouestel, qui s’est étalé sur plusieurs années et qui s’est achevé récemment, a examiné certains éléments du système de plafonnement des prix soulevés par Norouestel elle-mêmeNote de bas de page 8. Pourtant, un examen des premiers principes de ce système, qui reste au cœur de la réglementation des télécommunications dans le Grand Nord, fait encore défaut. À notre avis, les décisions comme celle-ci et les incidences économiques qui en découlent sur le Grand Nord sont les caractéristiques de ce manque.

Interprétation du tarif spécial actuel

  1. Dans le contexte d’une industrie réglementée nationale, un tarif est une forme particulière d’offre contractuelle proposée au public à tous les clients admissibles. Il comprend toutes les conditions essentielles à l’offre d’un service ou d’une installationNote de bas de page 9. Il s’agit d’un outil permettant d’imposer la cohérence, la transparence et l’équité à la fourniture d’un service ou d’une installation qui, compte tenu du pouvoir de marché de son fournisseur, ferait autrement l’objet de négociations inégales.
  2. Les tarifs des services spéciaux, les tarifs de montage spécial, les tarifs d’installations spéciales ou les tarifs propres aux clients, selon leurs divers noms, occupent une place curieuse dans le répertoire tarifaire. Si l’objectif même d’un tarif est de normaliser et de créer des modalités uniformes, un tarif des services spéciaux propre au client est sa perte, une catégorie résiduelle dans laquelle résister à cette normalisation et à cette uniformité en faveur de modalités négociées à partir d’une position de pouvoir de négociation. Les entreprises réglementées sont donc incitées à s’opposer à un tarif standard en faveur d’un tarif des services spéciaux : c’est ce qui se rapproche le plus de l’évitement complet d’un tarif.
  3. Dans le cas de Norouestel, il y a un deuxième incitatif à préférer fournir un service ou une installation en vertu d’un tarif des services spéciaux plutôt que d’un article de tarif général. L’ensemble Services d’affaires est limité à une augmentation de 10 % par année. L’ensemble Autres services plafonnés est limité à des augmentations dues à l’inflation qui comportent une restriction : l’augmentation du tarif est limitée à 10 % par année. Mais les Tarifs des services spéciaux entrent dans l’ensemble Services non plafonnésNote de bas de page 10.
  4. L’argument de Norouestel en faveur de la désignation à titre de tarif des services spéciaux du service IP/RPV [protocole Internet/réseau privé virtuel]de couche 3 qui est en cause dans la présente demande – avec des options de classe de service, un accord sur le niveau de service et l’équipement connexe, livrés à 19 sites terrestres, et comprenant une option de vitesse jusqu’ici non répertoriée (40 mégabits par seconde) – se trouve dans les deux types de tarifs d’arrangements personnalisés énoncés par le Conseil dans la décision de télécom 94-19 qui peuvent être acceptables « sous réserve de certaines conditions », qui comprennent des tarifs « généralement offerts aux autres abonnés » et la « revente autoriséeNote de bas de page 11 ».
  5. Ces deux types sont (1) lorsque le service fourni « comprend des fonctions ou une technologie différentes de ce que prévoit le tarif général »; (2) lorsqu’il s’agit d’un « groupe de services adaptés aux besoins d’un abonné particulier et comprenant principalement des éléments offerts en vertu du tarif général, quand l’objectif consiste à adapter le service, du point de vue de la structure ou des niveaux tarifairesNote de bas de page 12 ».
  6. À notre avis, il n’est pas certain que ces directives suffisent à créer une attente, et encore moins à répondre à celle-ci, qu’un service de télécommunication relativement courant, fourni selon des modalités relativement normales aux sites des clients, devrait être considéré comme un tarif des services spéciaux.
  7. Du point de vue de la fourniture de services, l’application de telles directives générales à un service relativement standard aurait un résultat absurde. En effet, si les comptes des deux types d’arrangement personnalisé constituaient une formule complète quant aux situations dans lesquelles un tarif des services spéciaux devrait être autorisé, il n’y aurait pas grand-chose qui empêcherait une entreprise réglementée de toujours saisir l’occasion de structurer ses services sous forme de Tarifs des services spéciaux négociés. Tous les services fournis dans les installations d’un client ne sont-ils pas d’emblée adaptés à ses besoins? L’entreprise n’a-t-elle pas toujours la capacité de personnaliser la structure des tarifs et les niveaux de l’offre d’une manière que l’on peut considérer comme n’étant pas inclus dans la description du tarif général? En fait, le fait de ne pas fournir ces tarifs et niveaux ne créerait-il pas, par définition, la possibilité de les conserver pour un tarif des services spéciaux?
  8. Toutefois, le Conseil a eu plus à dire sur la question, ayant fait remarquer que « comme principe général, les services devraient être offerts en vertu des tarifs généraux chaque fois que la chose est possible, étant donné que l’utilisation de ces tarifs garantit que les abonnés de services comparables jouiront du même traitementNote de bas de page 13 ». En particulier, la décision de télécom 94-19 précédait la désignation ci-dessus de deux types d’arrangement personnalisé, sous réserve des conditions mentionnées, avec les réserves suivantes :


    [L]es tarifs propres aux abonnés augmentent le risque de discrimination injuste dans les prix. Même si une politique prévoyait l’offre de ces tarifs aux abonnés qui auraient des exigences semblables et seraient dans une situation semblable, cette politique pourrait susciter des controverses ou des retards quant à la fourniture des services à des abonnés particuliers, étant donné que la question de savoir si les circonstances et les exigences sont semblables est affaire de jugement subjectif. Le Conseil estime que cet aspect des tarifs propres aux abonnés pourrait entraver l’accès par les abonnés, et en particulier par les revendeurs, à des tarifs semblables, ce qui reviendrait à limiter la mesure dans laquelle la revente pourrait restreindre la possibilité de discrimination injuste. Le Conseil fait observer que des tarifs non réservés à des abonnés, mais qui prévoient plutôt la disponibilité générale des services en rendant explicites les conditions d’admissibilité au service, permettent d’éviter ce problème, même dans le cas de services auxquels un nombre relativement restreint d’abonnés seraient admissibles ou que peu d’abonnés jugeraient attrayantsNote de bas de page 14.

  9. À notre avis, un cadre d’examen plus rigoureux est nécessaire afin de distinguer la fourniture de services et d’installations qui peuvent et doivent être normalisés en tant qu’articles du tarif général de ceux dont le caractère, la configuration et le statut inhabituels, y compris les différences importantes par rapport aux services et installations les plus couramment offerts dans des marchés concurrentiels loin du pouvoir de marché de l’entreprise réglementée, devraient justifier le statut de Tarifs des services spéciaux. Cela est d’autant plus vrai pour les entreprises, comme Norouestel, pour lesquelles cette différence de caractérisation représente également une différence en matière de contraintes de prix réglementaires en leur faveur. Cela se fait au détriment de l’acheteur qui lui est limité à l’offre restreinte, laquelle donne lieu au maintien de la réglementation en premier lieu.
  10. Sans un tel cadre, le dossier n’est pas suffisant pour accorder le tarif des services spéciaux. Nous ne l’aurions pas accordé.

Tarifs justes et raisonnables

  1. Bien que l’attribution de l’ensemble de l’arrangement de services de télécommunication dont nous sommes saisis fasse partie de la décision que le Comité des télécommunications, au nom du ConseilNote de bas de page 15, a été invité à approuver dans la demande de Norouestel, la partie la plus importante de cette décision est de savoir si le tarif proposé est juste et raisonnable.
  2. En examinant cette décision, le Comité des télécommunications a bénéficié du critère d’imputation que le demandeur était tenu de déposer, démontrant que le tarif proposé permettrait de récupérer les coûts de la Phase II du service plus une margeNote de bas de page 16, et ainsi d’atteindre un prix plancher qui empêcherait l’arrangement d’évincer l’offre concurrentielle. Entre autres choses, le critère d’imputation inscrit au dossier des renseignements, généralement confidentiels pour le demandeur et le Conseil, quant à la majoration facturée. Toutefois, le critère d’imputation vise uniquement à s’assurer que le prix plancher a été respecté. Il n’impose aucun plafond de prix sur l’élément proposé.
  3. Nous avons souligné ailleurs l’importance de prendre au sérieux l’engagement de ne pas contraindre la concurrence naissanteNote de bas de page 17. En même temps, le pouvoir de marché de Norouestel dans le Grand Nord, même sur la base d’une présomption structurelle, est la raison pour laquelle l’entreprise est tarifée. En particulier, compte tenu de la majoration imposée au service, qui est sensiblement supérieure aux attentes dans un marché concurrentiel, nous n’avons vu aucun élément de preuve que la concurrence est suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs d’IP/RPV d’affaires dans le Grand Nord. Nous n’avons pas non plus vu d’éléments de preuve que, compte tenu de l’incidence économique des services de télécommunication dans le Grand Nord, le fait de ne pas restreindre cette tarification ferait progresser les objectifs de la politique canadienne de télécommunications. Nous ne sommes donc pas d’accord avec la conclusion de la majorité selon laquelle la tarification exceptionnellement élevée répond aux besoins économiques et sociaux des utilisateurs de services de télécommunication, tels qu’énoncés à l’alinéa 7h) de la politique canadienne de télécommunication intégrée dans la Loi.
  4. Nous reconnaissons que, dans le passé, le Conseil a souvent adopté une approche plus permissive. Il a adopté une approche permissive pour accorder la possibilité d’agir sur l’incitatif de qualifier les arrangements personnalisés de Tarifs des services spéciaux, même si l’entente de service était relativement courante ou prête à l’emploi dans les marchés concurrentiels des télécommunications. Il a également adopté une approche permissive pour permettre des majorations exceptionnellement élevées qui ne pourraient pas être maintenues dans un marché concurrentiel, en faveur de l’espoir que la concurrence puisse à terme se développer pour réduire les prix des entreprises. Selon nous, cette approche permissive n’est pas la meilleure façon de mettre en œuvre la politique canadienne de télécommunication, comme elle ressort des Instructions auxquelles le Conseil est assujettiNote de bas de page 18, dans le Grand Nord.
  5. La perte d’efficacité économique qui en résulte n’est pas non plus conforme à l’interprétation plus large de ces objectifs stratégiques, y compris la réconciliation économique, dont nous devons, à la suite de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, tenir compte dans le Grand NordNote de bas de page 19. S’attendre à ce que l’on confirme à maintes reprises des tarifs « justes et raisonnables » qui appliquent des majorations à trois chiffres aux services qui ne font pas l’objet d’une abstention, sachant que ces services sont essentiels pour l’économie globale du Grand Nord, est certainement un problème à résoudre. Pourtant, à la suite des conclusions tirées dans la politique réglementaire de télécom 2025-9 en ce qui concerne la principale activité stratégique du Conseil en matière de réglementation des télécommunications dans le Grand Nord, la question de la justesse et du caractère raisonnable des prix non plafonnés autorisés en vertu du système de réglementation structurelle du RTPC dans le Grand Nord demeure essentiellement non résolue. Sans redressement à l’horizon, nous prendrions une autre direction.
Date de modification :