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Ordonnance de télécom CRTC 2025-74

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Gatineau, le 10 mars 2025

Dossier public : Avis de modification tarifaire 1231

Norouestel Inc. – Introduction de remises de reconquête pour les forfaits de services Internet de résidence illimités

Sommaire

La population canadienne doit avoir accès à des services Internet fiables, abordables et de grande qualité pour tous les aspects de sa vie quotidienne. La concurrence dans le marché des services Internet est un élément important de l’augmentation de l’accès de la population canadienne à une variété d’offres de services à des prix abordables. Une façon pour les entreprises d’offrir des services plus concurrentiels est de proposer des offres promotionnelles ou des rabais.

Norouestel Inc. (Norouestel) a déposé une demande dans le but d’introduire des remises de reconquête pour certains forfaits de services Internet. Les remises de reconquête sont des offres promotionnelles sur les services mises à la disposition d’anciens clients qui sont passés à un autre fournisseur de services.

Dans la présente ordonnance, le Conseil encourage l’abordabilité dans le Grand Nord en approuvant la demande de Norouestel. Cela profitera aux consommateurs du Grand Nord en mettant à leur disposition des rabais sur des forfaits de services Internet.

Demande

  1. Le 22 août 2024, le Conseil a reçu une demande de Norouestel Inc. (Norouestel) proposant d’introduire, dans son Tarif général, l’article 1733, Remise de reconquête pour les forfaits de services Internet de résidence illimités.
  2. Plus précisément, Norouestel a proposé d’introduire 12 nouveaux forfaits de services Internet de résidence illimités. Les tarifs de ces forfaits seraient réduits par rapport aux tarifs mensuels actuels de Norouestel approuvés par le Conseil pour des forfaits identiques et énoncés à l’article 1735, Services Internet terrestres, de son Tarif général. Norouestel a fait valoir que les forfaits offriraient aux clients admissibles qui satisfont aux critères de reconquête des tarifs réduits sur les forfaits de services Internet illimités admissibles pendant une période de six mois. Après cette période, les tarifs mensuels standard de l’article 1735 s’appliqueraient.
  3. Pour être admissible à un forfait à prix réduit, un client i) ne doit pas avoir de forfait de services Internet de Norouestel actif à l’emplacement où le service lui est fourni; ii) doit avoir déjà souscrit à un service Internet de Norouestel pendant au moins un mois; et iii) doit avoir débranché le forfait de services Internet de résidence pendant une période d’au moins un mois. Le client doit également s’être abonné à un service Internet d’un autre fournisseur de services dans le territoire d’exploitation de Norouestel.
  4. Norouestel a fait valoir que les tarifs proposés pour ces forfaits sont conformes aux règles de prix plancher révisées du Conseil pour les services Internet de résidence, telles qu’elles sont énoncées dans la décision de télécom 2022-343Note de bas de page 1.
  5. Norouestel a proposé que les nouveaux forfaits à rabais soient disponibles de façon continue, mais que l’avantage pour tout client individuel soit limité à six mois au cours de toute période de 12 mois. Cette limite empêcherait tout client individuel de bénéficier des tarifs réduits sans une période d’attente correspondant à la durée du rabaisNote de bas de page 2.
  6. L’entreprise a fait remarquer qu’étant donné que tous les forfaits à rabais satisfont au test du prix plancher énoncé dans la décision de télécom 2022-343, il n’y a pas d’incidence négative sur la concurrence qui pourrait être une préoccupation si les tarifs à rabais étaient fixés en deçà du prix plancher. Par conséquent, Norouestel a fait valoir qu’une date d’expiration pour l’offre de service proposée ne serait pas nécessaire.
  7. Étant donné que les services Internet de résidence sont classés comme des services plafonnés conformément à la décision de télécom 2015-79, Norouestel a demandé que les nouveaux forfaits proposés soient classés comme des services Internet de résidence et qu’ils soient inclus dans le sous-ensemble de plafonnement des prix applicableNote de bas de page 3. Étant donné que l’entreprise ne propose aucune augmentation de tarif, les changements n’ont aucune incidence sur ses indices de plafonnement des prix.
  8. De plus, Norouestel a proposé de changer le nom de la partie 17 de son Tarif général de « Promotions » à « Forfaits et services à tarif réduit » afin de mieux refléter la nature des services dans cette partie.
  9. Le Conseil n’a reçu aucune intervention à l’égard de la demande de Norouestel.

Analyse du Conseil

  1. La politique du Conseil en matière de promotions a généralement porté sur les offres inférieures au coût de fourniture. Par exemple, dans la décision de télécom 94-13, le Conseil a estimé que l’établissement de prix inférieurs aux coûts dans le cas d’essais de marché et de promotions n’avait généralement pas d’incidence négative sur la concurrence. Par conséquent, les essais de marché et les promotions étaient exemptés d’un test de prix plancher sous réserve que l’entreprise de services locaux titulaire fournisse suffisamment de renseignements pour démontrer qu’il s’agit d’essais de marché ou de promotions légitimes d’une durée limitée. Dans le cas de la proposition de Norouestel, étant donné que tous les forfaits à rabais satisfont au test du prix plancher pertinent, ces offres n’auraient pas l’effet négatif que les tarifs réduits inférieurs au prix plancher pourraient avoir.
  2. Dans la décision de télécom 2008-41, le Conseil s’est abstenuNote de bas de page 4 en grande partie de réglementer les promotions applicables aux services filaires locaux de résidence et d’affaires de détail dans les zones non visées par l’abstention et qui répondaient à certains critères. Plus précisément, les promotions exemptées de la réglementation sont celles pour lesquelles i) la durée totale des périodes d’abonnement et de rabais ne dépasse pas 12 mois; ii) la période d’attente correspond à au moins la moitié de la durée totale des périodes d’abonnement et de rabais; et iii) il n’y a pas de promotions existantes ou récemment écoulées concernant les mêmes services tarifés ou services sous-jacents dans la même zone géographique. Le Conseil a également déterminé que les entreprises de services locaux titulaires devraient continuer de déposer des demandes tarifaires pour tout projet de promotion applicable aux services filaires locaux de résidence et d’affaires qui ne répondent pas aux critères ci-dessus.
  3. La décision de télécom 2008-41 s’appliquait aux services filaires locaux plutôt qu’aux services Internet de détail réglementés. Toutefois, lors d’une promotion antérieure offerte par Norouestel (promotion « Essayez-le et épargnez »)Note de bas de page 5, le Conseil était d’avis que ses politiques antérieures fournissaient des lignes directrices quant aux pratiques acceptables pour les promotions.
  4. Les promotions de reconquête ont traditionnellement été offertes par l’industrie des télécommunications pour faire face à la perte de clients due à la concurrence sur le marché. Dans la décision de télécom 2022-343, le Conseil a examiné l’état de la concurrence pour les services Internet de résidence dans le territoire de desserte de Norouestel. Dans cette décision, le Conseil a déterminé que les clients de Norouestel considéreraient probablement les services de Starlink, une division de SpaceX Canada Corp. (Starlink) comme des services comparables aux services Internet fixes de Norouestel et a fait remarquer que les tarifs des services de Starlink étaient comparativement plus bas que ceux de Norouestel pour ce qui est des services de vitesses comparables.
  5. Conformément aux considérations du Conseil dans la décision de télécom 2022-343, le Conseil estime que les forfaits à rabais proposés par Norouestel contribueraient de manière positive à la concurrence dans le marché des services Internet de résidence. Les clients qui reviennent profiteront des forfaits à rabais proposés par Norouestel, et l’introduction de telles offres devrait encourager la concurrence dans le marché, ce qui se traduira par plus de choix pour les clients.
  6. Les tarifs proposés pour les forfaits à rabais sont conformes aux conclusions relatives aux tarifs du Conseil dans la décision de télécom 2022-343. De plus, conformément à la décision de télécom 2008-41, les critères d’admissibilité proposés par Norouestel font en sorte que l’avantage serait limité à six mois au cours d’une période de 12 mois, et qu’aucun client individuel ne bénéficierait des tarifs réduits sans une période d’attente correspondant à la durée du rabais.
  7. De plus, la proposition de Norouestel d’ajouter les forfaits à rabais à son sous-ensemble de services Internet de résidence est appropriée. Compte tenu des contraintes actuelles pour l’ensemble de services Internet de résidence énoncées dans la décision de télécom 2022-343, il n’y aurait aucune incidence sur les indices de plafonnement des prix.
  8. Le Conseil estime également que la modification d’ordre administratif proposée par Norouestel pour changer le nom de la partie 17 de son Tarif général de « Promotions » à « Forfaits et services à rabais » afin de refléter fidèlement le contenu de cette partie est appropriée.
  9. Le Conseil estime donc que la demande de Norouestel est raisonnable et conforme aux politiques réglementaires.

Conclusion

  1. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil approuve, par décision majoritaire, la demande de Norouestel.
  2. L’opinion minoritaire des conseillers Bram Abramson et Claire Anderson est jointe à la présente ordonnance.

Secrétaire général

Documents connexes

Opinion minoritaire des conseillers Bram Abramson et Claire Anderson

  1. La majorité des membres du Comité des télécommunications, au nom du ConseilNote de bas de page 6, approuve la nouvelle promotion de reconquête concernant les services Internet de résidence illimités de Norouestel Inc. (Norouestel), qui ne cible que les clients qui étaient abonnés aux services Internet de résidence de Norouestel, mais qui, depuis au moins un mois maintenant, ont annulé leur abonnement.
  2. D’après le dossier dont nous disposons, nous n’aurions pas approuvé cette promotion de reconquête. L’instance attire l’intérêt non seulement de Starlink, une division de SpaceX Canada Corp. (Starlink), l’autre fournisseur de services qui a surmonté les obstacles de taille relatifs à la présence dans une grande partie de la zone de desserte de Norouestel, soit le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et certaines collectivités voisines (Grand Nord), mais aussi de petits fournisseurs, dont les bureaux principaux sont, pour la plupart, situés dans ces collectivités. Ces petits fournisseurs cherchent à rivaliser avec Norouestel et Starlink, généralement dans une partie plus limitée du Grand Nord. Cependant, les points de vue de ces plus petits fournisseurs ne figurent pas au dossier. On n’a pas non plus demandé à Norouestel de leur signifier sa demande afin de maximiser la probabilité de les y retrouver.
  3. Nous lui aurions demandé. Cela aurait notamment permis d’appuyer le fait d’estimer que ces fournisseurs, dont les intérêts sont opposés à ceux de Norouestel, n’avaient rien à ajouter au dossier. Compte tenu de l’engagement récent et explicite du Conseil à aider à répondre au besoin d’un plus grand choix de fournisseurs de services Internet (FSI) dans le Grand NordNote de bas de page 7, mettre en lumière une instance axée sur cette même question aurait été, à notre avis, un pas dans cette direction.

Mesures de protection sur le plan de la concurrence

  1. Les organismes de réglementation sectoriels surveillent généralement les marchés qui présentent au moins l’une des deux caractéristiques suivantes :
    • Ils sont susceptibles au pouvoir de marché persistant, par exemple lorsqu’il existe de forts obstacles à l’entrée, qui peuvent donc nécessiter une réglementation continue pour uniformiser les règles du jeu.
    • Les objectifs généraux que la société attache à leurs résultats sont « polycentriquesNote de bas de page 8 » ou, du moins, plus difficiles à quantifier, d’une manière qui n’est pas entièrement prise en compte par les normes de bien-être total ou de bien-être des consommateurs.
  2. Dans les marchés où les obstacles à l’entrée sont élevés, les promotions ciblées offertes rapidement aux clients qui quittent le marché constituent une stratégie efficace des entreprises ayant un pouvoir de marché contre leurs concurrents naissants. C’est pourquoi le Conseil a procédé, dans le cadre de la mise en œuvre de la concurrence dans les marchés canadiens des télécommunications, à créer des protections asymétriques pour les concurrents en ce qui concerne les reconquêtes et les promotions. Pour les communications visant la reconquête, les titulaires ne devaient pas communiquer avec les abonnés pour les reconquérir pendant une période déterminée (généralement trois ou douze mois) après leur départ pour s’abonner auprès d’un concurrentNote de bas de page 9. En ce qui concerne les promotions ciblées, les titulaires devaient s’assurer que les promotions étaient offertes à tous, et non seulement aux clients des concurrentsNote de bas de page 10, et ce, en plus des mesures de protection supplémentaires décrites aux paragraphes 11 et 12 de la décision de la majorité.
  3. Au fur et à mesure que la concurrence s’est installée, le pouvoir de marché s’est dissipé, principalement en raison de la concurrence intermodale débloquée par la mise à niveau des plateformes de téléphonie et de câblodistribution des titulaires. Avec ces changements, la plupart des restrictions portant sur les communications de reconquête et les promotions ciblées ont cessé : d’abord en ce qui concerne les services locaux, à la demande du gouverneur en conseilNote de bas de page 11; puis en ce qui concerne l’accès aux services Internet, à la demande du ConseilNote de bas de page 12. Ces changements étaient fondés sur le principe selon lequel, compte tenu du niveau de concurrence dans les marchés pertinents, de telles restrictions n’établissaient plus le juste équilibre entre la liberté de concurrencer et la protection du processus concurrentiel.

Concurrence et choix des consommateurs dans le Grand Nord

  1. Les différences dans la façon dont les services de télécommunication sont réglementés dans le Grand Nord, y compris un ensemble plus complet de mesures de contrôle tarifaire qui freinent l’incitation de la titulaire à abuser de son pouvoir de marché, reflètent les différences dans le paysage concurrentiel du Grand Nord. Ces différences comprennent des coûts très élevés pour fournir le service, ainsi qu’une convergence des titulaires pour les services de télécommunication et de distribution de télévision.
  2. Malgré ces différences entre le paysage concurrentiel du Grand Nord et celui du sud du Canada, il « est prioritaire pour le Conseil d’aider à répondre au besoin d’un plus grand choix de FSI dans le Grand NordNote de bas de page 13 ». Comme le Conseil l’a souligné en arrimant cette priorité nouvellement affirmée à l’amélioration des services de gros, la présence d’un fournisseur de services satellitaires établi aux États-UnisNote de bas de page 14, dont les coûts d’exploitation énormes soulignent les obstacles élevés continus à l’entrée et à la mise à l’échelle dans le Grand Nord, ne répond pas entièrement à ce besoin.
  3. Les restrictions portant sur les communications de reconquête et les promotions cibles ont été, dans le sud du Canada, assouplies compte tenu de l’évolution de la concurrence. La juxtaposition des différences dans le paysage concurrentiel du Grand Nord et de la priorité du Conseil de régler la question du choix fait en sorte qu’il n’est pas évident que les mêmes conditions s’appliquent également dans le Grand Nord. Même si Starlink était estimé comme un deuxième joueur ayant un pouvoir de marchéNote de bas de page 15, est-ce que la même approche pour les reconquêtes et les promotions dans le Grand Nord et le sud du Canada est donc appropriée ou, au contraire, les petits concurrents devraient-ils être protégés contre les reconquêtes et les promotions, comme ils l’étaient dans le sud du Canada jusqu’à l’avènement de la concurrence indépendanteNote de bas de page 16? En effet, si notre priorité est de répondre au besoin d’un plus grand choix de FSI dans le Grand Nord, quelle est l’importance d’inclure leurs voix et leurs points de vue au dossier d’une instance réglant de telles questions, comme celle-ci?
  4. À notre avis, la décision de la majorité ne tient pas compte de ces différences dans la dynamique du marché, de ce que ces différences impliquent en ce qui concerne les communications de reconquête et les promotions ciblées, et du besoin accru d’un dossier plus complet en découlant.

Participation et le dossier public

  1. Ironiquement, les instances spéciales élaborées pour accélérer la mise en œuvre des demandes tarifaires représentent un défi lors de la compilation d’un dossier complet sur toute question réglée au moyen d’une demande tarifaire, y compris les demandes tarifaires des concurrents.
  2. En 2005, 2008, 2010 et 2016, le Conseil a progressivement adopté de nouvelles règles simplifiées pour les tarifs et de nouvelles règles de pratique et de procédure plus généralesNote de bas de page 17. Il est passé en quatrième vitesse pour ce qui est des tarifs, ce qui leur permet d’être traités plus rapidement, mais en les gardant isolés dans un vase clos construit de dispenses procédurales, avec toute la diminution de la participation du public que cela implique. La clé de cette approche est qu’on s’attend à ce que les intéressés vérifient couramment diverses pages du site Web du CRTC afin de savoir si quelque chose a été déposé et, le cas échéant, le téléchargent et vérifient de quoi il s’agit.
  3. À notre avis, cette attente marche au ralenti. Les tribunaux administratifs comme le Conseil, qui sont maîtres de leurs propres procédures, risquent toujours d’être la proie de certaines des incitations perverses suivantes : d’une part, notre objectif est de susciter la participation du public, créant ainsi un dossier riche sur la base duquel faire avancer des décisions éclairées. D’autre part, cette participation elle-même nous ralentit : à quel point est-il plus facile de remplir et de traiter une demande avec peu d’entraves et peu de témoins?
  4. Soyons clairs, la présomption que les intéressés surveillent notre site Web n’est pas uniquement propre aux tarifs dans la nouvelle orientation que le Conseil a adoptée lors de la publication des procédures nouvellement mises à jour en 2010. La partie VII des Lignes directrices sur les Règles de pratique et de procédure du CRTC(Règles) énumère trois façons de savoir qu’une instance a commencé : le site Web du Conseil; la Gazette du Canada et les journaux (ces deux derniers ne publient pas les instances tarifaires); et les fournisseurs de services participant à l’instance, par exemple par voie d’avisNote de bas de page 18. C’est ce qui accroche avec le dernier point, qui sert de contrepoids à la directive de surveiller notre site Web, qui est propre aux instances tarifaires, y compris les instances tarifaires des concurrents. Dans la plupart des cas, selon les Règles, les demandeurs doivent signifier leurs demandes à toute personne dont les intérêts y sont opposés, appelée « intimé », ainsi qu’à toute autre personne ordonnée par le Conseil [alinéa 22(1)b)]. Mais, pour les tarifs des concurrents, il y a une échappatoire : le paragraphe 59(2), qui indique avec désinvolture que « l’alinéa 22(1)b) […] ne s’appliqu[e] pas à cette demande [tarifaire] ».
  5. À notre avis, il s’agit d’une roue dentée défectueuse dans l’engrenage de la quatrième vitesse adoptée pour les tarifs. Les concurrents sont de toutes formes et de tout acabit. Mais quant aux hypothèses selon lesquelles tous vont parcourir sans cesse le site Web du CRTC à la recherche d’une demande potentiellement intéressante, ou encore mettre en place des agents de surveillance du site Web pour le faire à leur place, ou même qu’un marché efficace donnera naissance à un service commercial pour les en alerter, aucune de ces hypothèses ne s’est concrétisée. Comme on l’a suggéré ailleursNote de bas de page 19, confondre l’absence d’interventions avec le consentement implicite attribue l’égalité au demandeur, pour ainsi dire, et crée ainsi une formule pour trouver des échappatoires. Il est invariablement au moins aussi plausible qu’un manque d’interventions mette en évidence des déficiences potentielles dans le cadre de nos propres procédures. Lorsqu’il existe clairement des parties dont les intérêts sont directement opposés à ceux des demandeurs, nous ne devrions jamais nous contenter d’interpréter leur silence. D’autant plus que la bataille d’intérêts porte sur une priorité, soit le choix des consommateurs dans le Grand Nord, que nous avons clairement désignée dans une politique réglementaire publiée quelques semaines plus tôt, reflétant ainsi les propres demandes des consommateurs du Grand NordNote de bas de page 20 et des concurrents des FSI locauxNote de bas de page 21.
  6. Nous nous écartons donc de la majorité pour des questions de procédure. Nous n’aurions pas été satisfaits de la désinvolture du paragraphe 59(2) des Règles. Nous aurions répliqué en laissant une marge de manœuvre, accordée par la Règle 7, pour modifier les Règles si l’intérêt public ou les considérations d’équité « le permettent », ou même l’exigent, et nous aurions exigé que Norouestel desserve d’autres fournisseurs de services desservant le Grand Nord.
  7. De manière plus générale, cependant, nous nous serions également demandé si le paragraphe 59(2) des Règles était la meilleure approche, comme nous le faisons actuellement. Les demandeurs qui déposent un tarif de services aux concurrents devraient certainement le signifier aux personnes dont les intérêts sont opposés à ceux du demandeur, comme les concurrents. Un engagement envers la justice administrative exige certainement que la majeure partie de l’audi alteram partem, et de l’obligation d’examiner tous les éléments de preuve pertinents, consiste à avoir fourni un tel avis. Il est certainement temps de supprimer le paragraphe 59(2) des Règles.
  8. Faciliter la participation du public doit, à notre avis, signifier plus qu’un ensemble de mesures ponctuelles, aussi bien intentionnées soient-elles, comme publier des communiqués de presse sur les audiences majeures à venir, créer des pages Web destinées au public qui échappent au langage technique spécialisé du Conseil ou ramener les conseillers sur la terre ferme. Cela signifie également se concentrer sur la participation réelle; l’élaboration de mesures pour le suivi, comme le pourcentage d’instances publiques où les décisions sont prises sans aucune intervention; et la publication de ces mesures, avec un engagement à les améliorer continuellement. À notre avis, le Conseil est relativement avancé parmi les tribunaux administratifs dans les mesures qu’il prend pour encourager la participation, assurer la transparence de ses instances et inviter le public à participer. Mais être avancé signifie aussi être ouvert et enthousiaste à l’idée de faire mieux. C’est la voie à suivre.
  9. Bien sûr, cette façon de faire remettrait à plus tard, d’une part, la question plus large d’un fardeau tarifaire élevé et, d’autre part, le déséquilibre dont il découle. Ce déséquilibre, qui pèse lourdement sur nos règles et notre charge de travail, oppose un bourbier de pages théoriques de plus en plus désuètes portant sur le réseau téléphonique public commuté (RTPC) à l’attention réglementaire restante pouvant être consacrée aux défis actuels et futurs.
  10. Pour reformuler une idéeNote de bas de page 22, et évoquer une caricature bien connue qui la cristallise : peut-être est-il temps d’arrêter de dire à celui qui nous montre la roue ronde que nous n’avons pas le temps de l’écouter puisque nous sommes trop occupés à essayer de pousser une roue triangulaire au sommet d’une montagne. Plutôt que de suralimenter les roues à trois côtés que sont les instances tarifaires, nous avons le pouvoir de prendre du recul, de suivre là où bon nombre de nos homologues ont déjà mené des actions et de collaborer vers une transition ordonnée du cuivre vers la fibre et du RTPC vers la large bande, comme nous l’avions laissé entendre en 2016Note de bas de page 23. Nous avons aussi le pouvoir de collaborer avec la population canadienne pour ce faire. Et nous avons même le pouvoir de nommer un enquêteur pour amorcer le processusNote de bas de page 24. Mais qu’attendons-nous donc?
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