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Décision de télécom CRTC 2025-63

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Références : Demandes en vertu de la Partie 1 affichées le 4 mars 2021 et le 25 avril 2022

Gatineau, le 28 février 2025

Dossiers publics : 8663-J92-202101369 et 8633-T66-202201755

Independent Telecommunications Providers Association et TELUS Communications Inc. – Responsabilités et considérations relatives au financement des petites entreprises de services locaux titulaires dans le cadre des services 9-1-1 de prochaine génération

Sommaire

Les services 9-1-1 constituent un pont qui relie la population canadienne aux services d’urgence en cas de besoin. Les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et municipaux, ainsi que les fournisseurs de services de télécommunication (FST), jouent tous un rôle pour s’assurer que la population canadienne peut accéder aux services 9-1-1. Le rôle du Conseil est de réglementer les FST qui relient les appels 9-1-1 aux premiers répondants.

Les services 9-1-1 de prochaine génération (9-1-1 PG) constituent de nouveaux services 9-1-1 améliorés. Une fois lancés, les services 9-1-1 PG donneront à la population canadienne et aux premiers répondants des outils qui assureront une communication plus rapide et plus accessible en cas d’urgence. Le Conseil reconnaît l’importance des services 9-1-1 PG et continuera d’appuyer la transition dans le cadre de son mandat.

Le Conseil a ordonné aux FST d’effectuer les mises à niveau nécessaires pour permettre la mise en œuvre des services 9-1-1 PG. Cela comprend à la fois les fournisseurs de réseaux d’origine (FRO), qui fournissent les services filaires, sans fil et de voix sur protocole Internet au moyen desquels la population canadienne fait des appels 9-1-1, ainsi que les fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG qui connectent les appels 9-1-1 effectués sur les réseaux des FRO aux centres d’appels des services 9-1-1 qui envoient les premiers répondants.

Le Conseil a reçu deux soumissions distinctes et interreliées au sujet du rôle des entreprises de services locaux titulaires (ESLT) dans le cadre de la transition vers les services 9-1-1 PG. Dans le cadre initial des services 9-1-1 PG, le Conseil a désigné toutes les ESLT, y compris les petites ESLTNote de bas de page 1, comme fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG. Toutefois, le dossier public de la présente instance montre que les petites ESLT ont donné leurs responsabilités en matière de services 9-1-1 PG en sous-traitance à de grandes ESLT. Pour cette raison, les petites ESLT agissent plus comme des FRO que de vrais fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG.

Par conséquent, le Conseil reclasse les petites ESLT à titre de FRO. Cela signifie que les petites ESLT continueront de fournir les services 9-1-1 PG à leurs propres clients de détail, tandis que les grandes ESLT agiront à titre de fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG dans les territoires des petites ESLT. Cette modification ne changera en rien la façon dont les FRO se connectent aux réseaux 9-1-1 PG. Plus important encore, cette décision ne change pas la façon dont la population canadienne accède aux services 9-1-1.

Introduction

  1. Lorsqu’une personne fait un appel au 9-1-1, son fournisseur de services de télécommunication (FST), aussi connu sous le nom de fournisseur de réseau d’origine (FRONote de bas de page 2), achemine l’appel au réseau 9-1-1. Le fournisseur de réseau 9-1-1 achemine ensuite cet appel au centre d’appels des services 9-1-1 approprié, qui est opéré par les provinces, les territoires et les municipalités. Le centre d’appels des services 9-1-1, connu sous le nom de centre d’appels de la sécurité publique (CASP), envoie les premiers répondants sur les lieux de l’urgence.
  2. Dans le cadre des services 9-1-1 de prochaine génération (9-1-1 PGNote de bas de page 3), le Conseil a ordonné à toutes les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) et aux FRO de mettre en œuvre les services 9-1-1 PG pour permettre à la population canadienne d’avoir accès à des services 9-1-1 nouveaux, améliorés et novateurs utilisant la technologie de protocole Internet (IP).
  3. Ce faisant, le Conseil a désigné toutes les grandes et petites ESLT comme fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG. Toutes les ESLT sont responsables de la construction et de l’entretien des réseaux 9-1-1 PG, de la réception des appels 9-1-1 PG effectués sur les réseaux des FRO et de l’acheminement de ces appels aux CASP appropriés qui dessert la zone de l’appelant. Les ESLT doivent connecter leurs réseaux à ceux des FRO et des CASP. Les ESLT peuvent s’acquitter de leurs responsabilités en matière de services 9-1-1 PG en construisant leurs propres réseaux 9-1-1 PG ou en envoyant le travail en sous-traitance à une autre ESLT.
  4. Les FRO, qui comprennent les entreprises de services locaux concurrentes, les fournisseurs de services sans fil (FSSF) et les fournisseurs de services de voix sur protocole Internet (VoIP), doivent également apporter des changements afin de fournir les services 9-1-1 PG à leurs clients. Toutefois, contrairement aux ESLT, les FRO ne sont pas directement connectés aux CASP. Les FRO concluent plutôt une entente contractuelle avec les ESLT pour s’assurer qu’ils sont bien connectés aux points d’interconnexion (PI) des ESLTNote de bas de page 4. Une fois connectés, ils acheminent les appels 9-1-1 à ces PI, et les ESLT réacheminent ces appels aux CASP appropriés.
  5. Le Conseil a ordonné à toutes les ESLT de soumettre des propositions de tarifs qui tiennent compte des coûts supplémentaires relatifs à l’établissement de nouveaux réseaux, services ou fonctions 9-1-1 PG. Ces tarifs sont des tarifs « de gros » lorsqu’ils sont facturés à des FRO connectés au réseau 9-1-1 PG et des tarifs « de détail » lorsqu’ils sont facturés aux propres abonnés des ESLT.
  6. Dans ce contexte, l’Independent Telecommunications Providers Association (ITPANote de bas de page 5) a déposé une demande afin, entre autres, que le Conseil :
    • confirme le statut des petites ESLT en tant que fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG;
    • ordonne aux FSSF de fournir le nombre de clients des services sans fil ayant des adresses de facturation dans les territoires de desserte des petites ESLT de l’ITPA. Les petites ESLT de l’ITPA utiliseraient ces renseignements pour calculer les tarifs des services 9-1-1 sans fil de gros.
  7. TELUS Communications Inc. (TCI) a ensuite déposé une demande afin que le Conseil reclasse les petites ESLT à titre de FRO dans l’environnement des services 9-1-1 PG étant donné le rôle technique semblable que jouent les FRO et les petites ESLT dans l’environnement des services 9-1-1 PG.

Demande de l’ITPA

  1. Dans sa demande, l’ITPA a indiqué qu’elle travaille avec ses petites ESLT membres à l’élaboration d’études de coûts qui appuieront leurs propositions de tarifs pour les services 9-1-1 PG, conformément au cadre des services 9-1-1 PG. Pour estimer la demande pour leurs études de coûts, l’ITPA a déterminé les sources suivantes des interactions avec les services 9-1-1 dans les territoires des petites ESLT :
    • les clients des services filaires des petites ESLT; les clients des concurrents des services filaires (p. ex. les entreprises de câblodistribution); les FSSF ayant des ententes d’interconnexion pour la transférabilité des numéros de services sans fil locaux;
    • les revendeurs utilisant des technologies VoIP non propres à une circonscription ou mobiles pour diffuser les services 9-1-1 sur des connexions à large bande;
    • les FSSF sans entente d’interconnexion, dont les clients vivent dans les régions géographiques qui composent les circonscriptions des petites ESLT, mais qui utilisent des numéros locaux provenant de circonscriptions qui ne sont pas celles de petites ESLT.
  2. L’ITPA a précisé qu’elle n’a de visibilité que sur le premier ensemble de sources d’interactions avec les services 9-1-1 et elle a décidé de ne pas inclure les revendeurs de technologies VoIP parce que le nombre de clients du VoIP est encore trop faible pour avoir une incidence sur son estimation des coûts. L’ITPA a plutôt indiqué qu’elle se concentrait sur les FSSF sans entente d’interconnexion et qu’elle cherchait à confirmer au moyen de sa demande que tous les utilisateurs finals ayant une adresse des services 9-1-1 inscrite dans les territoires d’exploitation des petites ESLT (ou avec une adresse de facturation pour les utilisateurs des services sans fil) devraient payer le tarif mensuel des services 9-1-1 PG de la petite ESLT. Ces frais mensuels proviendraient soit directement de la petite ESLT ou de leur fournisseur de services ayant un tarif de gros.
  3. À cette fin, l’ITPA a demandé ce qui suit au Conseil :
    • de confirmer que les petites ESLT sont responsables de fournir des services 9-1-1 PG à tous les clients dans leurs territoires d’exploitation traditionnels, peu importe le FST auquel le client souscrit;
    • de confirmer que tous les clients ayant une adresse des services 9-1-1 inscrite (ou une adresse de facturation pour les utilisateurs des services sans fil) dans les territoires d’exploitation des petites ESLT doivent payer le tarif mensuel 9-1-1 PG de gros de la petite ESLT, soit directement à celle-ci, soit indirectement à leur FST par un tarif de gros;
    • d’ordonner aux FSSFNote de bas de page 6 de fournir le nombre de numéros de téléphone sans fil fonctionnels avec des adresses de facturation dans les circonscriptions des petites ESLT à compter du 28 février 2021 et tous les mois par la suite;
    • de suspendre l’obligation des petites ESLT de déposer des propositions de tarifs des services 9-1-1 PG de détail et de gros jusqu’à une période raisonnable après que les FSSF ont fourni les numéros des services d’accès sans fil, et ce, afin de donner aux petites ESLT l’occasion d’intégrer ces renseignements dans leurs études de coûts des services 9-1-1 PG.
  4. Les intervenants liés à la demande de l’ITPA comprenaient Bell Canada; Bragg Communications Incorporated, en son nom et au nom de sa petite ESLT Persona Communications Inc.Note de bas de page 7 et exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink (Eastlink); Québecor Média inc. (Québecor); Rogers Communications Canada Inc. (RCCI); Shaw Communications Inc. (Shaw); et TCI.

Demande de TCI

  1. Dans sa demande, TCI a indiqué que les petites ESLT n’auraient pas dû être désignées comme des fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG, et que ces petites ESLT devraient être reclassées à titre de FRO dans le cadre des services 9-1-1 PG. TCI a indiqué ce qui suit :
    • Les petites ESLT ne sont pas des fournisseurs de services 9-1-1 dans le cadre des services 9-1-1 évolués (E9-1-1); elles agissent à titre de FRO qui envoient les appels 9-1-1 de leurs clients au réseau E9-1-1 de la grande ESLT, qui achemine ensuite les appels aux CASP.
    • Les petites ESLT n’ont pas la taille et l’expertise nécessaires pour fournir elles-mêmes les services 9-1-1 PG et ont négocié avec les grandes ESLT dans les régions adjacentes pour fournir ces services à leurs clients.
    • Les petites ESLT n’offrent pas de services 9-1-1 PG de gros, ni n’acheminent ces appels aux CASP. Au lieu de cela, les appels faits par les clients des FRO dans le territoire des petites ESLT sont acheminés directement au PI des grandes ESLT et c’est le réseau 9-1-1 PG de la grande ESLT qui acheminera les appels au CASP approprié. Les petites ESLT n’acheminent que les appels 9-1-1 PG de leurs propres clients aux PI des grandes ESLT, de la même manière que tous les autres FRO.
    • La classification des petites ESLT à titre de FRO permettrait à celles-ci d’avoir accès aux tarifs de gros des services 9-1-1 PG des grandes ESLT. Cela réduirait les coûts pour les petites ESLT lorsqu’elles fournissent des services 9-1-1 PG à leurs clients des services filaires par rapport à ce qui leur est actuellement facturé en vertu des modalités commerciales par les grandes ESLT.
  2. Par conséquent, TCI a demandé au Conseil de suspendre l’obligation pour les petites ESLT de fournir des services 9-1-1 PG de gros pendant que le Conseil traitait sa demande. TCI a fait remarquer que tout travail technique effectué par les petites ESLT pour fournir les services 9-1-1 PG est précieux parce qu’il s’harmonise avec ce qu’elles devraient faire pour se connecter aux réseaux 9-1-1 PG des ESLT à titre de FRO. TCI a également indiqué que le Conseil devrait prendre les mesures suivantes :
    • suspendre la demande tarifaire des services 9-1-1 PG des petites ESLT et toute décision sur la façon dont les petites ESLT facturent les FSSF et leurs propres clients de détail pour les services 9-1-1 PG;
    • ordonner aux FSSF de payer directement les grandes ESLT pour les services 9-1-1 PG conformément à leurs modalités tarifaires.
  3. Les intervenants dans l’instance de TCI comprenaient Bell Canada au nom de Bell Aliant, une division de Bell Canada; Bell MTS, une division de Bell Canada; Cogeco Communications inc. (Cogeco); le Comité 9-1-1 du SCFP-Québec (Comité 9-1-1Note de bas de page 8); DMTS, une division de Bell Canada; Eastlink; groupe Maskatel LP, qui comprend Téléphone de Saint-Victor; l’ITPA; KMTS, une division de Bell Canada; NorthernTel, Société en commandite; Ontera, une division de NorthernTel; Québecor; RCCI; Saskatchewan Telecommunications (SaskTel); Shaw; Télébec, Société en commandite; Téléphone de Saint-Éphrem et Téléphone Upton.
  4. Dans sa réplique définitive, TCI a indiqué que sa position avait toutefois évolué. TCI a précisé que les petites ESLT sans CASP dans leur territoire d’exploitation devraient être traitées comme tous les autres FRO, ce qui signifie qu’elles devraient acheminer le trafic des services 9-1-1 PG vers deux PI des services 9-1-1 PG. Toutefois, pour les petites ESLT ayant des CASP sur leur territoireNote de bas de page 9, TCI a proposé qu’elles relient ces CASP directement au réseau 9-1-1 PG des grandes ESLT.

Analyse du Conseil

  1. La plupart des parties se sont opposées à la demande de l’ITPA, et ce, en raison de ce qui suit :
    • Les coûts des services 9-1-1 sans fil ont traditionnellement été fondés sur le nombre d’abonnés aux services sans fil dans chaque secteur et les codes de centraux canadiens (indicatif régional [IR]-NXX), et non sur les adresses de facturationNote de bas de page 10. Ces coûts sont actuellement recouvrés par les ESLT, et non par les petites ESLT. Cette méthodologie est en place depuis de nombreuses années et elle est souvent automatisée. Selon des intervenants, la modification du processus de déclaration pour qu’il corresponde à la proposition de l’ITPA serait à la fois coûteuse, compliquée, inefficace et inexacte, et aurait une incidence sur le régime actuel de rapport des services 9-1-1 des ESLT.
    • Les appels sans fil en provenance des territoires des petites ESLT ne passent ainsi pas par les réseaux des petites ESLT. Au lieu de cela, les réseaux des FSSF sont directement interconnectés aux PI des ESLT. Les intervenants ont indiqué que, puisque les petites ESLT n’acheminent pas les appels 9-1-1 sans fil, elles ne devraient pas facturer les FSSF pour des services qu’elles ne fournissent pas.
  2. Bien que la méthode IR-NXX fonctionne pour diviser les abonnés des services sans fil entre les grandes ESLT, elle ne fournit pas suffisamment de détails pour les territoires des petites ESLT. De plus, comme les services sans fil sont mobiles par nature, ils ne peuvent pas être facilement associés à des emplacements géographiques précis.
  3. L’ITPA a déposé sa demande en partie parce que ses petites ESLT membres n’ont pas le portrait des FSSF avec lesquelles elles n’ont pas d’entente d’interconnexion, même si ces FSSF desservent les clients dans les territoires des petites ESLT en utilisant des numéros locaux qui ne sont pas ceux des petites ESLT. En fait, les FSSF n’ont besoin de s’interconnecter avec les petites ESLT que si ces dernières offrent une transférabilité des numéros de services sans fil, mais peu le font.
  4. À moins que la méthode IR-NXX ne change ou que le Conseil ne crée un cadre d’interconnexion qui donne aux petites ESLT un aperçu de leurs concurrents dans leur territoire, on ne sait pas comment séparer les abonnés des services sans fil entre les territoires des ESLT et des petites ESLT. Par conséquent, les petites ESLT auraient besoin d’une autre méthode pour recouvrer efficacement leurs coûts de services de gros.
  5. La proposition de l’ITPA de compter les utilisateurs de services sans fil de gros serait aussi difficile à mettre en œuvre en raison des motifs suivants :
    • obliger les petites ESLT à adopter la méthode traditionnelle de dénombrement des services d’accès au réseau (SAR) sans fil des ESLT, fondée sur l’indicatif régional (IR), donnerait des résultats inexacts parce que les indicatifs régionaux couvrent souvent plusieurs territoires des petites ESLT;
    • si les petites ESLT passaient au dénombrement des SAR sans fil en fonction de l’adresse de facturation, toutes les ESLT et tous les FSSF devraient le faire pour éviter des enjeux comme le double comptageNote de bas de page 11. Il s’agirait d’un changement à la fois coûteux et complexe par rapport aux pratiques actuelles;
    • une adresse de facturation ne reflète ainsi pas toujours l’endroit où le service est réellement fourni. Par exemple, les grandes entreprises peuvent utiliser l’adresse de leur siège social comme adresse de facturation, et ce, même si leurs employés sont situés à des endroits différents.
  6. Aucune partie à l’instance de l’ITPA n’a toutefois suggéré une solution de rechange au système actuel. Par conséquent, le Conseil estime que la meilleure façon de résoudre les questions soulevées par l’ITPA et TCI est d’examiner si les petites ESLT devraient continuer d’être des fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG ou plutôt d’être reclassées à titre de FRO, comme l’a indiqué TCI.

Il est techniquement possible de reclasser les petites ESLT en tant que FRO et cela établirait les conditions pour des taux plus bas

  1. TCI a indiqué qu’il y a peu de différence entre les petites ESLT et les FRO en ce qui concerne les services 9-1-1 PG, car les petites ESLT ont donné les services 9-1-1 PG en sous-traitance à Bell Canada en Ontario et au Québec. Par conséquent, les petites ESLT ont effectué les mêmes activités d’intégration et d’interconnexion des services 9-1-1 PG que les FRO et elles n’auraient pas dû être désignées comme étant des fournisseurs de réseau 9-1-1 PG dans le cadre original des services 9-1-1 PG.
  2. Ce point de vue a été appuyé par la majorité des parties au motif qu’il n’y a aucune raison technique de considérer les petites ESLT comme des fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG pour les raisons suivantes :
    • les FRO ne sont généralement pas connectés aux réseaux des petites ESLT, à l’exception de rares cas liés à des raisons de transférabilité des numéros de services sans filNote de bas de page 12, et n’acheminent pas leur trafic 9-1-1 PG par le réseau des petites ESLT;
    • les petites ESLT ne traiteront que le trafic des services 9-1-1 PG de leurs propres clients de détail, l’envoyant à la grande ESLT locale, qui achemine ensuite les appels vers un CASP au moyen du réseau 9-1-1 PG;
    • seuls CityWest et TBaytel ont des CASP sur leur territoire vers lesquels les appels 9-1-1 PG peuvent être acheminés, ce qui signifie que la plupart des petites ESLT n’achemineront pas le trafic 9-1-1 PG vers les CASP.
  3. Eastlink et SaskTel ont indiqué que la modification du rôle des petites ESLT dans l’environnement 9-1-1 PG aurait une incidence minime sur le travail que les petites ESLT ont déjà fait pour mettre en œuvre le 9-1-1 PG. Eastlink a ajouté à titre d’exemple que tout travail technique effectué pour sa petite ESLT, Persona, pour mettre en œuvre les services 9-1-1 PG aurait été nécessaire, qu’elle ait été classée ou non comme un FRO dès le début.
  4. Le Conseil reconnaît que les ententes de sous-traitance entre les petites ESLT et leurs homologues des grandes ESLT les rendent techniquement semblables à des FRO. Le Conseil reconnaît également qu’en l’absence d’un cadre complet d’interconnexion du protocole Internet (IP), les petites ESLT ont un aperçu de leurs concurrents qui exercent leurs activités dans leur territoire et quant à la façon de recouvrer les coûts des services de gros. Il en résulte un niveau de service plus proche de celui des FRO.
  5. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que les éléments techniques sont déjà en place pour que les petites ESLT soient reclassées à titre de FRO, car elles sont intégrées et interconnectées aux réseaux 9-1-1 PG et acheminent les appels de leurs clients de détail aux PI des grandes ESLT de la même manière que les FRO. La reclassification des petites ESLT à titre de FRO n’aurait aucune incidence sur l’interconnexion des FRO avec les réseaux 9-1-1 PG ni sur l’accès de la population canadienne aux services 9-1-1.
  6. Selon l’ITPA, si le Conseil reclassifiait les petites ESLT à titre de FRO, les petites ESLT exigeraient une compensation complète pour les coûts qu’elles ont engagés en fonction des politiques, des décisions et des ordonnances antérieures du Conseil.
  7. Des parties comme Cogeco, Eastlink, Québecor, RCCI et SaskTel étaient d’avis que le reclassement des petites ESLT à titre de FRO réduirait les coûts pour les petites ESLT et leurs clients des services de détail, car elles seraient exemptées des coûts associés aux éléments suivants : i) fournir l’accès aux réseaux 9-1-1 PG dans leurs territoires d’exploitation; ii) fournir un accès de gros à ces réseaux si des CASP devaient être mis en place; et iii) assurer la connexion entre leurs réseaux 9-1-1 PG et les CASP dans leurs territoires d’exploitation.
  8. La reclassification des petites ESLT à titre de FRO dans le cadre relatif aux services 9-1-1 PG réduirait les coûts d’accès aux services 9-1-1 pour la population canadienne résidant sur le territoire d’une petite ESLT. Le fait de reclasser les petites ESLT à titre de FRO rendrait le coût à 0,10 $/SAR pour les clients des services 9-1-1 PG de gros de Bell Canada, au lieu d’assujettir les clients à la sous-traitance, ce qui entraîne un tarif commercial plus élevé.

Le Conseil oblige les grandes ESLT de fournir l’accès 9-1-1 de gros dans les territoires des petites ESLT

  1. L’ITPA s’est opposée à la demande de TCI soulignant que le fait de traiter les petites ESLT comme des clients FRO des grands fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG des ESLT perturberait le modèle de gouvernance des 9-1-1 PG et ne laisserait aucune partie responsable des fonctions clés dans les territoires des petites ESLT.
  2. La reclassification des petites ESLT et des FRO signifie qu’une autre entité doit fournir un accès aux services 9-1-1 de gros dans les territoires des petites ESLT. Étant donné que les petites ESLT (et d’autres FRO qui desservent des territoires des petites ESLT) sont déjà interconnectées avec les PI des fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG de l’ESLT, les ESLT sont déjà en mesure d’assumer la responsabilité de fournir l’accès aux services 9-1-1 de gros dans les territoires des petites ESLT. Le Conseil est donc d’avis que le fait d’obliger les ESLT à fournir les services 9-1-1 de gros dans le territoire des petites ESLT permettrait d’éviter les lacunes de service découlant de la reclassification des petites ESLT en FRO.
  3. Cette approche contribuerait à assurer l’accès continu des clients à des services 9-1-1. Les petites ESLT seraient toujours responsables de fournir l’accès aux services 9-1-1 à leurs propres clients de détail, mais n’auraient plus besoin de fournir des services 9-1-1 de gros. Les petites ESLT conserveraient toutes les autres responsabilités et tous les autres privilèges des petites ESLT qui ne sont pas associés à ceux liés au fait d’être des fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG.

Bell Canada fournit déjà des services 9-1-1 de gros aux FSSF qui opèrent dans le territoire des petites ESLT

  1. Bell Canada s’est opposée à l’obligation de fournir des services 9-1-1 PG de gros dans le territoire des petites ESLT et elle indique que les services 9-1-1 font déjà partie des obligations de base des ESLT en raison du mandat des entreprises de services locaux concurrentes de fournir un accès aux services 9-1-1 à leurs clients et de l’ordonnance pour les ESLT de fournir un accès de gros à leurs réseaux 9-1-1 aux entreprises de services locaux concurrentes dans la décision de télécom 97-8. Les ESLT sont déjà tenues de fournir un accès de gros à leurs réseaux 9-1-1. La reclassification des petites ESLT forcerait une ESLT à s’acquitter des obligations de service de base d’une autre ESLT dans le territoire de cette autre ESLT. Bell Canada a indiqué que le Conseil n’a pas le pouvoir d’imposer de telles obligations.
  2. L’objectif du service de base auquel Bell Canada fait référence a été établi par le Conseil dans la décision de télécom 99-16Note de bas de page 13 et aboli par la suite dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, car il avait atteint son but.
  3. Quoi qu’il en soit, le Conseil fait remarquer que le dossier de l’instance de l’ITPA indique que certaines ESLT peuvent déjà fournir dans une certaine mesure des services 9-1-1 de gros à l’extérieur de leur territoire. De nombreux intervenants, y compris Bell Canada, ont indiqué que les grandes ESLT, et non les petites ESLT, fournissent les services 9-1-1 sans fil de gros et recouvrent les coûts connexes. Par conséquent, étant donné que Bell Canada fournit déjà un accès aux services 9-1-1 sans fil et recouvre les coûts, elle offre effectivement un service dans des territoires autres que le sien.
  4. De plus, le Conseil fait remarquer que Bell Canada a également adopté des fonctionnalités des services 9-1-1 PG pour la plupart des petites ESLT au moyen d’ententes de sous-traitance. Cela signifie que Bell Canada fournit déjà techniquement des services 9-1-1 PG dans le territoire des petites ESLT, qui comprennent la prestation de fonctions techniques ainsi que des fonctions associées aux contrats avec les clients de gros des petites ESLT.
  5. Selon le Conseil, il lui est nécessaire d’établir des règles qui reflètent les circonstances uniques de la façon dont les services 9-1-1 PG sont fournis. Ce changement n’aurait aucune incidence sur l’infrastructure physique technique du réseau 9-1-1 PG. Dans la plupart des cas, le changement exige seulement que les grandes ESLT considèrent tous les appels 9-1-1 PG utilisant déjà leurs PI comme étant les leurs et d’être responsables des services qu’elles fournissent déjà. Plus important encore, ce transfert d’obligations relatives aux services de gros n’aurait pas d’incidence négative sur la capacité de la population canadienne d’accéder aux services 9-1-1 dans ces territoires et, au fil du temps, pourrait entraîner une baisse des tarifs de détail.

Cette approche s’appliquera à toutes les petites ESLT, y compris celles qui disposent de CASP sur leur territoire

  1. La plupart des parties s’accordent à dire que la grande majorité des petites ESLT n’aura pas à transmettre le trafic des services 9-1-1 PG aux CASP. Alors que TCI a d’abord fait valoir que toutes les petites ESLT devraient être considérées comme des FRO sans responsabilités supplémentaires, elle a indiqué dans sa réplique que les petites ELST ayant des CASP sur leur territoire devraient connecter ces CASP aux grandes ESLT.
  2. Selon le dossier, cela s’appliquerait seulement pour CityWest et TBayTel actuellement. TCI a fait remarquer que Bell Canada a déjà des installations en place qui acheminent actuellement, et peuvent continuer d’acheminer, les appels 9-1-1 aux CASP dans le territoire de TBaytel.
  3. Dans la politique réglementaire de télécom 2017-182 et la décision de télécom 2018-188, le Conseil a défini les limites du réseau 9-1-1 PG comme commençant aux PI entre les réseaux d’origine et les réseaux 9-1-1 PG, et se terminant aux points de démarcation entre les réseaux 9-1-1 PG et les CASP primaires et secondaires.
  4. En enlevant les responsabilités des petites ESLT en matière de services 9-1-1 PG de gros, en reclassifiant les petites ESLT et en exigeant que les grandes ESLT fournissent les services 9-1-1 PG dans le territoire des petites ESLT, le Conseil rend les grandes ESLT responsables d’interconnecter le réseau 9-1-1 PG et tous les CASP, y compris ceux à l’extérieur de leur propre territoire, et ce, conformément aux limites définies des services 9-1-1 PG. Par conséquent, il serait raisonnable de s’attendre à ce que les grandes ESLT prennent des dispositions avec les petites ESLT qui ont des CASP établis dans leur territoire, et ce, afin de s’assurer que ces CASP sont connectés au réseau 9-1-1 PG. À des fins de clarté, le Conseil ordonne que de telles dispositions soient dans les tarifs 9-1-1 PG des ESLT, le cas échéant.
  5. Cela s’appliquera à CityWest et à TBaytel qui disposent actuellement de CASP sur leur territoire, ainsi qu’à toute autre petite ESLT sur le territoire de laquelle un CASP sera établi à l’avenir.
  6. En adoptant cette approche, le Conseil simplifiera le cadre des services 9-1-1 PG pour toutes les petites ESLT, tout en veillant à ce que tous les appels 9-1-1 soient acheminés au CASP approprié, peu importe le territoire des petites ESLT d’où proviennent les appels et le territoire des petites ESLT où se trouvent les CASP.

Les nouvelles obligations des petites ESLT refléteront celles établies pour les FRO dans le cadre initial des services 9-1-1 PG

  1. L’ITPA a indiqué que la modification du rôle des petites ESLT dans le cadre des services 9-1-1 PG créerait de la confusion, car elles seraient classées comme non titulaires aux fins des services 9-1-1 PG, mais auraient toujours toutes les autres obligations des ESLT.
  2. Par souci de clarté, le Conseil fait remarquer que sa reclassification des petites ESLT à titre de FRO ne s’applique qu’aux responsabilités des petites ESLT dans le contexte des services 9-1-1. Les petites ESLT conserveront toutes les obligations des ESLT autres que celles associées aux services 9-1-1.
  3. En ce qui concerne la définition des nouvelles obligations des petites ESLT reclassées à titre de FRO dans l’environnement des services 9-1-1 PG, dans la décision de télécom 2021-199, le Conseil a ordonné ce qui suit aux FST :
    • apporter les changements nécessaires pour prendre en charge les services d’appels vocaux 9-1-1 PG dans ses réseaux d’origine qui sont techniquement capables de les prendre en charge, y compris l’achèvement de toutes les activités d’intégration de la production des services 9-1-1 PG;
    • fournir des services d’appels vocaux 9-1-1 PG à ses clients desservis par des réseaux qui sont techniquement capables de prendre en charge ces services, partout où des CASP ont été établis dans une région donnée en acheminant leur trafic de services d’appels vocaux 9-1-1 PG vers les PI des services 9-1-1 PG appropriés.
  4. Le Conseil conclut qu’il convient que les petites ESLT soient assujetties à ces mêmes obligations lorsqu’elles sont reclassées à titre de FRO dans le cadre relatif aux services 9-1-1 PG.
  5. En appliquant les obligations des services 9-1-1 PG des FRO aux petites ESLT, le Conseil devrait appliquer de nouvelles obligations aux grandes ESLT afin d’assurer la fourniture continue de l’accès aux services 9-1-1 de gros à la population canadienne dans les territoires des petites ESLT ainsi que l’acheminement de tous les appels au CASP approprié, et ce, peu importe son emplacement.

Conclusion

  1. Le Conseil approuve, avec des modifications, la demande de TCI afin que le Conseil reclasse les petites ESLT à titre de FRO dans le cadre relatif aux services 9-1-1 PG. Ce faisant, le Conseil libère les petites ESLT de leurs obligations de fournir l’accès 9-1-1 de gros dans leur territoire et leur ordonne :
    • d’apporter les changements nécessaires pour prendre en charge les services d’appels vocaux 9-1-1 PG dans ses réseaux d’origine qui sont techniquement capables de les prendre en charge, y compris l’achèvement de toutes les activités d’intégration de la production des services 9-1-1 PG;
    • de fournir des services d’appels vocaux 9-1-1 PG à ses clients desservis par des réseaux qui sont techniquement capables de prendre en charge ces services partout où des CASP ont été établis dans une région donnée en acheminant leur trafic de services d’appels vocaux 9-1-1 PG vers les PI des services 9-1-1 PG appropriés.
  2. Compte tenu de ce qui précède, afin de s’assurer que l’accès aux services 9-1-1 est maintenu dans le territoire des petites ESLT, le Conseil ordonne aux grandes ESLT de fournir un accès 9-1-1 de gros dans les territoires des petites ESLT situées dans les provinces et les territoires où les grandes ESLT sont des fournisseurs de réseaux 9-1-1 PG.
  3. Pour s’assurer que les CASP dans les territoires des petites ESLT demeurent connectés au réseau 9-1-1 PG, le Conseil ordonne aux grandes ESLT et aux petites ESLT de prendre les mesures nécessaires pour connecter les CASP au réseau 9-1-1 PG des grandes ESLT et que les grandes ESLT reflètent ces dispositions dans leurs tarifs des services 9-1-1 PG.
  4. Le Conseil refuse la demande de l’ITPA. Le Conseil détermine que les petites ESLT de l’ITPA ne sont responsables que de servir leurs propres clients de détail, et non d’offrir des services 9-1-1 de gros à d’autres FST. Ainsi, toutes les autres demandes dans la demande de l’ITPA concernant la méthode de comptage des SAR pour le calcul des tarifs de gros ne s’appliquent plus.
  5. L’opinion minoritaire du conseiller Bram Abramson est jointe à la présente décision.

Instructions

  1. Dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui accorde la Loi sur les télécommunications (Loi), le Conseil doit mettre en œuvre les objectifs stratégiques de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l’article 7 de cette Loi, conformément aux Instructions de 2023Note de bas de page 14.
  2. Par ses conclusions, le Conseil prend des mesures pour aider à ce que les services 9-1-1 PG soient abordables pour toute la population canadienne, y compris ceux qui résident dans les territoires des petites ESLT. Cela permet ainsi un accès abordable à des services de télécommunication de grande qualité, fiables et résilients dans toutes les régions du Canada, y compris les régions rurales, les régions éloignées et les communautés autochtones, conformément aux alinéas 2c) et 8e) des Instructions de 2023.
  3. De plus, étant donné que le Conseil rationalise le rôle des petites ESLT dans le cadre des services 9-1-1 PG conformément à leurs capacités et à leur modèle actuel de prestation de services, ces mesures sont efficaces et proportionnelles à leur objectif, conformément à l’article 4 des Instructions de 2023.

Secrétaire général

Documents connexes

Opinion minoritaire du conseiller Bram Abramson

  1. Tirez sur un seul fil d’une tapisserie élaborée, et il se découdra rarement à un seul endroit. Cela peut déformer le tissage, changer les motifs et parfois même effilocher les bords d’une manière qui ne sera entièrement comprise qu’avec un certain recul.
  2. La décision de la majorité de diminuer le rôle en matière des services 9-1-1 de prochaine génération (9-1-1 PG) des petites entreprises de services locaux titulaires (petites ESLT) emprunte la voie de la moindre résistance. Elle saisit ainsi une occasion créée par la convergence de multiples dilemmes opérationnels qui marquent la phase actuelle d’une transition continue du système canadien des télécommunications.
  3. Mais en tirant sur ce fil, la décision risque de démanteler bien plus que les dilemmes opérationnels d’aujourd’hui, dont certains, comme l’interconnexion de protocole Internet (IP) à IP, sont de toute façon mieux résolus en les affrontant directement. À un moment charnière où le Conseil est chargé de faire tomber les obstacles pour les fournisseurs régionaux et les autres fournisseurs plus petits, cette décision accomplit tout le contraire. Elle intègre davantage les grandes entreprises de services locaux titulaires (ESLT) comme acteurs centraux au détriment d’autres modèles. Elle mine un cadre réglementaire de longue date qui, bien qu’imparfait, avait pour objectif de maintenir une concurrence dynamique entre les fournisseurs de toutes tailles.

Rappel du paysage des télécommunications

  1. Le système téléphonique du Canada a commencé peut-être un peu comme les systèmes de télévision par câble et d’accès à Internet. Une technologie perturbatrice a été mise sur le marché. Une vague d’entreprises en démarrage l’a commercialisée dans les villes et villages du pays. Puis, la consolidation de l’industrie a eu lieu, d’abord à l’échelle régionale, puis à l’échelle nationale. Dans le cas de la téléphonie, cette consolidation a été motivée par des théories du monopole naturel qui ont par la suite donné vie aux cadres législatif et réglementaire. Cela a permis l’essor de ce qu’on a appelé les ESLT.
  2. Le regroupement régional complet n’a toutefois jamais été entièrement réalisé. Les petites ESLT restantes — autrefois des entreprises en démarrage, désormais des titulaires généralistes occupées à se redéfinir pour une ère à réseaux multiples — sont des vestiges durables.
  3. Toutefois, combien de temps dureront-elles et sous quelle forme?
  4. Si les télécommunications se sont transformées, elles sont aussi en perpétuelle transition. Les transitions de certains éléments sont pratiquement achevées. Toutes les communications ont convergé vers l’IP. Les réseaux filaires sont en grande partie des liaisons à large bande pour acheminer Internet vers les réseaux locaux, autant ceux à domicile que sur place. Les réseaux mobiles sont devenus des solutions par défaut, changeant notre paradigme pour les points de communication, passant des lieux aux personnes, avant de se tourner à nouveau vers les capteurs, les composants des appareils et toutes sortes de choses. Pourtant, il reste beaucoup de jalons à atteindre, comme la persistance de la norme de numérotation E.164Note de bas de page 1, la lenteur de l’adoption de l’interconnexionNote de bas de page 2 IP à IP ou, dans ce cas-ci, les services 9-1-1 PG qui donnent un nouveau souffle suite à la titularisation des ESLT au sein du réseau téléphonique public commuté (RTPC).
  5. Les petites ESLT, qui sont principalement rurales, bénéficient d’économies d’échelle très limitées et travaillent avec un rapport entre le fardeau réglementaire et l’entreprise qui est sûrement le plus élevé de tous les groupes du système canadien de télécommunication, rencontrent des difficultés avec ces transitions et ces étapes. La structure des coûts de la transition vers la fibre est particulièrement difficile dans les régions rurales. Les grands fournisseurs de services mobiles ont contourné les petites ESLT, en assurant le transport à l’extérieur du territoire de ces dernières, et ce, au lieu de s’interconnecter localement à elles. La voie de la moindre résistance, soit la sous-traitance en faveur des grandes ESLT dont le territoire est adjacent qui, historiquement, étaient les homologues des petites ESLT à l’époque où les systèmes des RTPC étaient moins complexes, est demeurée à la fois attrayante et, comme le démontre cette décision majoritaire du Comité des télécommunications au nom du ConseilNote de bas de page 3, périlleuse.

Voie de la moindre résistance

  1. Si le système des services 9-1-1 est un pont, comme le décrit le résumé de la décision de la majorité, il s’agit d’un système uniquement décentralisé. Les ponts physiques constituent des travaux de génie civil complexes, planifiés et conçus de manière centralisée. Le système des services 9-1-1 est, en revanche, un système fédéré. Chaque acteur a et conserve un rôle actif et opérationnel qui est unique. Les services 9-1-1 ne fonctionnent que si plusieurs entités indépendantes, chacune ayant ses propres responsabilités, pressions et contingences, coopèrent et se coordonnent. Une partie de la magie des services 9-1-1 consiste à présenter une seule interface unifiée qui cache cette complexité : l’appelant, confronté par une situation d’urgence, ne devrait pas avoir besoin de savoir ni de se soucier qu’un système fédéré se cache derrière son appel. Son succès repose sur les relations, les ententes et les protocoles communs.
  2. Le rôle du Conseil est de gérer ces relations, ententes et protocoles communs, en intervenant au besoin. Les institutions libres que nous avons mises sur pied en collaboration avec les intervenants, comme le Groupe de travail Services d’urgence, se sont avérées être des points centraux importants dans le cadre de cette intendance. À bien des égards, tout cela reflète le système fédéré plus vaste dans lequel le système des services 9-1-1 est imbriqué : le système canadien de télécommunications lui-même.
  3. Comme tout système complexe, les systèmes fédérés sont à la fois truffés d’occasions trompeuses et de risques paralysants. Trompeuses, parce qu’elles peuvent sembler simples lorsqu’elles sont vues de manière isolée, mais qui, sans conscience systémique, peuvent mener à tirer sur un fil qui se défait plus que prévu. Paralysantes, car à mesure que la conscience systémique s’installe, la peur des conséquences involontaires et l’incapacité à traiter des inconnues font de l’inaction un espace sûr.
  4. En l’espèce, les demandes de 2021 de l’Independent Telecommunications Providers Association et les demandes de 2022 de TELUS Communications Inc. (TELUS) se sont combinées pour permettre d’abattre des obstacles au sein d’un système fédéré complexe. Les petites ESLT confient déjà la plupart des activités liées à leurs services 9-1-1 aux ESLT : pourquoi leur garder un espace réservé alors qu’elles ont déjà cédé leur rôle? Les tarifs commerciaux impartis pour l’accroissement des fonctions des services 9-1-1 PG des petites ESLT par les ESLT sont beaucoup plus élevés que les tarifs réglementés des ESLT : pourquoi se demander s’il faut évaluer si les premiers sont, ou devraient être, justes et raisonnables, alors que les seconds sont à portée de main?
  5. L’interconnexion IP à IP demeure rare, continuant à dépendre d’une façon désuète de compter les services d’accès au réseau : mais pourquoi la changer maintenant si l’interconnexion IP à IP finira par prendre le relais? La plupart des appels aux services 9-1-1 PG ne proviendront-ils pas d’appareils mobiles, dont les réseaux ont de toute façon largement contourné les petites ESLT?
  6. La décision de la majorité résout des enjeux comme celui-ci d’une manière facilement accessible. Plutôt que de préserver un rôle théorique pour les entreprises de services de télécommunication de différentes tailles, certaines simplement représentées par les délégués d’autres entreprises, il est plus facile d’éliminer cette complexité. Il est plus facile de rétrograder les petites ESLT, qui ont de toute façon sous-traité aux ESLT, à titre de simples fournisseurs de réseaux d’origine parmi tant d’autres. Il est plus facile de ne pas se plier en quatre pour préserver un siège pour les petites ESLT si elles souhaitent internaliser ou, plus vraisemblablement, changer de sous-traitants pour ces fonctions à l’avenir.
  7. Il est difficile de croire que l’un ou l’autre de ces défis était insurmontable, si les parties autres que les petites ESLT avaient été incitées à les résoudre. Prenons un exemple : à une époque où les dispositifs des utilisateurs qui les détiennent sont localisés, suivis, surveillés, réusinés et revendus aux plus offrants dans des portions qui changent d’une seconde à l’autre, ou dans des forfaits que leur fournisseur de services Internet a d’abord anonymisés, nous demandons-nous vraiment si les ESLT ont la capacité de savoir combien d’abonnés se trouvent dans les polygones des petites ESLT?

Décentrer les acteurs régionaux

  1. Le modèle d’intendance des ESLT adopté dans la politique réglementaire de télécom 2017-182, tel que modifié par la souplesse en matière de sous-traitance ajoutée dans la politique réglementaire de télécom 2019-66, a pour effet de renforcer la position des ESLT en tant que sommet clé dans le système de télécommunication du Canada. La dégradation historique du rôle des petites ESLT par la majorité les exclut indubitablement de cet effet. Cela affaiblit ainsi leur influence en tant que plaque tournante théorique, faisant pencher encore plus fermement l’orientation de notre cadre de réglementation en faveur des quelques ESLT restantes (Bell Canada, Saskatchewan Telecommunications et TELUS. (Parmi celles-ci, le nombre de services d’accès au réseau de Saskatchewan Telecommunications, et les rôles réservés aux tierces parties, pourrait ne pas se comparer défavorablement à ceux de toutes les petites ESLT ensemble.)
  2. En d’autres termes, la majorité a saisi l’occasion de réduire la complexité d’un système, les communications d’urgence, en tirant sur un fil étroitement arrimé au sein du système de télécommunication plus vaste dans lequel les communications d’urgence sont imbriquées. À une époque où la population canadienne se méfie de la concentration excessive du marché, le Conseil a pour mandat de réduire les obstacles pour les fournisseurs régionaux ou plus petits que les titulairesNote de bas de page 4, et notre propre plan stratégique doit accorder la priorité à la concurrence. Il est difficile de ne pas se méfier du fait que de tirer sur le fil pourrait faire disparaître le rôle des petites ESLT.
  3. Je suis donc en désaccord. En continuant de sous-traiter aux ESLT qui, portant divers chapeaux, peuvent aussi être perçues comme usurpant les fonctions des petites ESLT, les petites ESLT sont, sans aucun doute, en partie artisanes de leurs propres malheurs. Toutefois, leur situation est également précaire et leurs choix limités compte tenu de tous les défis en matière de transition qui les attendent actuellement. En raison de nos obligations stratégiques ainsi que de notre souci général de préserver le processus concurrentiel, nous aurions dû nous assurer que les petites ESLT peuvent toujours gérer ces changements, sous-traités ou non, plutôt que de les remplacer complètement.
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