Réglementation de la « diversité culturelle » pour les diffuseurs en continu mondiaux : Décortiquer les défis réglementaires de l’Union européenne et du Canada
Daphne Rena Idiz
Université de Toronto Scarborough
Chercheuse postdoctorale
Résumé
Cet article examine le rôle évolutif des diffuseurs en continu mondiaux dans le façonnement des cultures de production européennes et canadiennes, en mettant l’accent sur les défis réglementaires. En comparant la mise en œuvre de la Directive sur les services de médias audiovisuels révisée et de la Loi sur la diffusion continue en ligne, il explore comment les exigences en matière de mise en valeur et les obligations en matière d’investissement sont remises en question dans le contexte de services en ligne. Cet article utilise un cadre interdisciplinaire et diverses méthodes, y compris des entrevues qualitatives, une ethnographie d’interface et une analyse doctrinale juridique. Il conclut en soutenant que d’autres lignes directrices sont nécessaires pour aborder la dynamique complexe des services mondiaux de diffusion en continu et souligne que les préoccupations des producteurs ne sont toujours pas résolues par les politiques actuelles.
Introduction
Au cours de la dernière décennie, les géants mondiaux de la diffusion en continu, comme Netflix et Amazon Prime Video, se sont de plus en plus intégrés dans de nombreuses industries médiatiques locales dans le monde. Cela a amené les décideurs locaux et régionaux à adapter leur politique préexistante en matière de médias audiovisuels, conçue spécifiquement pour les radiodiffuseurs linéaires, pour tenir compte des services de diffusion en continu. Pourtant, la modernisation de la réglementation élaborée pour la radiodiffusion linéaire n’est pas sans défi. L’Union européenne (UE) a été à l’avant-garde de cet effort d’adaptation réglementaire avec la révision de 2018 de la Directive sur les services de médias audiovisuels (DSMA) qui sert d’instrument de politique clé pour assurer la diversité culturelle dans les services de diffusion en continu (Parlement européen et Conseil européen, 2018). Plus récemment, en 2023, la Loi sur la diffusion continue en ligne du Canada est entrée en vigueur et a modifié la Loi sur la radiodiffusion de 1991 pour réglementer également les diffuseurs en continu mondiaux (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11).
Menés par un groupe de 20 organisations professionnelles représentant des milliers d’entreprises de l’industrie audiovisuelle en Europe, au Canada, en Australasie et en Amérique latine, les producteurs ont lancé un appel de portée mondiale au début de 2024 en demandant à leurs gouvernements respectifs de réglementer les diffuseurs en continu mondiaux (Canadian Media Producers Association, CMPA, 2024). Les représentants insistent sur la nécessité pour les gouvernements d’adopter des réglementations selon des « principes fondamentaux » précis (CMPA, 2024) afin de s’assurer que les géants mondiaux de la diffusion en continu contribuent à la production de contenu local de manière durable. Présentant une liste de ces principes directeurs, le plaidoyer conjoint souligne l’importance cruciale de l’indépendance, de la conservation des droits de propriété intellectuelle (PI) ainsi que d’une rémunération juste et proportionnelle (CMPA, 2024). Ces demandes mettent en évidence les préoccupations généralisées au sein de la communauté de production selon laquelle la réglementation est absolument nécessaire pour que les diffuseurs en continu mondiaux adoptent une position durable dans la chaîne d’approvisionnement, mais que les politiques actuelles ne tiennent pas compte adéquatement des répercussions des diffuseurs en continu mondiaux sur les industries médiatiques locales. Étant donné que cet appel a été lancé à la suite des mesures réglementaires de la Commission européenne et du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) visant les diffuseurs en continu mondiaux, il vaut la peine d’analyser de manière critique ce que ces mesures politiques impliquent exactement et en quoi elles sont insuffisantes.
La révision de 2018 de la DSMA par l’UE a ajouté trois mesures clés ciblant les services de diffusion en continu : un quota de contenu de 30 % pour les œuvres européennes, une exigence de mise en valeur pour accroître la visibilité de ces œuvres, et la possibilité pour les États membres de l’UE de mettre en œuvre des obligations financières pour les services de diffusion en continu, soit sous forme d’investissements directs, soit sous forme de redevances payables à un fonds (Parlement européen et Conseil européen, 2018). Ces instruments de politique soulèvent chacun des défis particuliers en ce qui concerne leur efficacité dans un environnement médiatique non linéaire et organisé par algorithme (Idiz et coll., 2021). Néanmoins, l’influence réglementaire de l’UE — souvent décrite comme « l’effet Bruxelles » (Bradford, 2020) — s’étend bien au-delà de ses frontières, des administrations comme l’Australie et le Canada se tournant vers les précédents européens pour élaborer leurs propres cadres de gouvernance de la diffusion en continu. Pourtant, comme l’ont montré les études sur le transfert des politiques, les modèles de réglementation ne sont pas toujours directement transférables (Eklund, 2023), en particulier lorsque les paysages médiatiques nationaux, régionaux et culturels et les structures industrielles diffèrent considérablement.
Au Canada, la Loi sur la diffusion continue en ligne représente le premier jalon législatif majeur du pays en vue d’intégrer les entreprises en ligne (Loi sur la diffusion continue en ligne, L.C. 2023, ch. 8) dans son cadre réglementaire pour les radiodiffuseurs. Peu après l’approbation de la Loi sur la diffusion continue en ligne, le CRTC, l’organisme de réglementation des médias au Canada, a publié un règlement sur les droits de radiodiffusion qui a obligé les grands diffuseurs en continu à payer des frais de 5 % (CRTC 2024a), Règlement sur les droits de radiodiffusion DORS/2024-46). Cet aspect du règlement est déjà contesté devant les tribunaux par les diffuseurs en continu (Amazon.com.ca ULC c. Canada (Procureur général), 2024 CAF 217). La Loi sur la radiodiffusion modernisée impose donc des contributions à la production de contenu canadien et vise à améliorer la découvrabilité et la mise en valeur des émissions canadiennes (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 : art. 3(1)). Bien que ces mesures fassent écho à celles de la DSMA révisée, la mise en œuvre de la contribution financière demeure incertaine, en particulier compte tenu des contestations juridiques actuelles des diffuseurs en continu (Whittock, 2024).
Le présent article examine de manière critique les approches réglementaires de l’UE et du Canada, en relevant les principaux défis liés à l’application d’instruments de politique conçus pour un environnement de radiodiffusion linéaire aux services mondiaux non linéaires de diffusion en continu. En adoptant une approche comparative des principales préoccupations lors de leur mise en œuvre dans deux contextes culturels et réglementaires distincts, cette analyse offre un aperçu des leçons que l’on peut tirer de l’expérience canadienne et européenne, tout en reconnaissant les contextes culturels et industriels distincts qui façonnent les politiques nationales des médias. Enfin, le présent document met en valeur les problèmes les plus importants auxquels font face les producteurs locaux et qui n’ont toujours pas été résolus par la politique actuelle.
Légiférer en matière de « diversité culturelle » pour les diffuseurs en continu avec la promotion et la production de contenu local
Les services mondiaux de diffusion en continu jouent un rôle de plus en plus important dans la production, la distribution et la consommation de contenu, contribuant à leur tour à la construction des identités culturelles (Idiz et coll., 2021). L’UNESCO définit la diversité culturelle comme la « multiplicité des formes d’expression des cultures et des sociétés […] quels que soient les technologies et les moyens utilisés » (UNESCO, 2005). Les Parties membres de la Convention de 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles de l’UNESCO (ci-après CPPDEC) peuvent adopter des mesures pour accroître la diversité des médias (UNESCO, 2005 : article 6(2)(h)). Le Canada et les États membres de l’UE ont ratifié la CPPDEC et sont conséquemment tenus de respecter la Convention.
Dans le contexte de la montée des diffuseurs en continu mondiaux dans l’UE et au Canada, les législations régionales et nationales ont mis en œuvre des mesures pour promouvoir le contenu culturel local, dans le cadre de la diversité culturelle. D’abord, avec la révision de la DSMA par l’UE en 2018 et, plus récemment en 2023, avec la Loi sur la radiodiffusion modernisée au Canada. Dans les deux cas, on a tenté de moderniser la politique existante. Il convient de préciser qu’avec ces cadres réglementaires, la « diversité culturelle » comporte des objectifs à la fois culturels et industriels et prend forme sous la forme de lois exigeant la promotion et la production de contenu local (Albornoz et García Leiva, 2019). Ces politiques découlent en partie des préoccupations concernant l’hégémonie du contenu américain, bien que ce type de mesure ait également été critiqué pour avoir des tendances nationalistes et protectionnistes (voir, par exemple : Cooling, 2024).
La politique de l’UE sur la diversité culturelle a été décrite comme étant principalement « internationale », réglementant les médias nationaux par rapport aux produits étrangers, tandis que la politique canadienne adopte plus souvent une approche « intranationale », régissant les médias à l’intérieur des frontières nationales (Zboralska et coll., 2017). Dans le contexte de la réglementation des diffuseurs en continu mondiaux basés aux États-Unis, cette distinction est compliquée, car des éléments de la politique de diversité culturelle internationale et intranationale entrent en jeu. En d’autres termes, la réglementation de la diffusion en continu dans les contextes européen et canadien exige que les diffuseurs en continu fassent la promotion et la production de médias nationaux aux côtés de produits étrangers, tout en régissant ce que ces produits nationaux devraient comprendre en fonction de leurs définitions d’« œuvres européennes » (Parlement européen et Conseil européen, 2018 : articles 1(n), 3 et 4) et de « contenu canadien » (CRTC, s.d.), respectivement.
Dans l’Union européenne : la Directive sur les services de médias audiovisuels révisée
Les industries médiatiques de l’UE évoluent dans un paysage culturel et linguistique complexe et fragmenté, comprenant 27 États membres et 24 langues officielles. Les radiodiffuseurs publics nationaux (RPN) continuent de jouer un rôle central dans la production et la distribution des médias, aux côtés des radiodiffuseurs commerciaux et des services de diffusion en continu locaux qui ciblent les marchés nationaux. Selon la DSMA révisée, les services de diffusion en continu « (…) devraient favoriser, autant que possible, la production et la diffusion d’œuvres européennes et promouvoir ainsi activement la diversité culturelle » (Parlement européen et Conseil européen, 2010 : 69).
Les « œuvres européennes » sont définies comme des œuvres « originaires d’États membres » ou d’un « État tiers européen » ou d’un État qui a conclu un accord ou un traité précis avec l’UE ou une coproduction, dont les coûts de production majoritaires sont assumés par des coproducteurs établis dans l’UE (Parlement européen et Conseil européen, 2018 : articles 1(n), 3, et 4). Les États membres peuvent également adopter une définition plus détaillée des « œuvres européennes » pour les services de médias audiovisuels relevant de leur propre compétence et qui sont conformes au droit de l’UE et alignées sur les objectifs de la DSMA (Idiz et coll., 2021).
Avec les révisions de 2018 de la DSMA, des exigences relatives à la promotion des œuvres européennes pour les services de diffusion en continu ont été établies. Conformément à l’article 13(1), les États membres doivent veiller à ce que les services de diffusion en continu garantissent au moins 30 % d’œuvres européennes dans leurs catalogues et qu’ils assurent la mise en valeur de ces œuvres (Parlement européen et Conseil européen, 2018). L’article 13(2) de la DSMA révisée affirme la capacité des États membres d’exiger des fournisseurs de services de médias qu’ils contribuent financièrement à la production européenne (Parlement européen et Conseil européen, 2018). Cela peut prendre différentes formes, y compris « des contributions directes à la production et à l’acquisition de droits sur des œuvres européennes [ou] des redevances payables à un fonds, sur la base des revenus générés par [les services de diffusion en continu] qui sont fournis sur leur territoire et qui ciblent leur territoire » (Parlement européen et Conseil européen, 2018 : article 13(2)). Les États membres ont la possibilité d’allouer des contributions financières pour soutenir largement les œuvres européennes. Toutefois, dans la pratique, ces obligations d’investissement sont susceptibles de profiter principalement aux productions nationales et aux acquisitions de contenu. Ce résultat est en grande partie attribuable au rôle des organisations nationales, comme les fonds de cinéma et de télévision, qui sont chargés d’accorder un soutien financier à la création et à la production de contenu audiovisuel (Idiz et coll., 2021).
En ce qui concerne leur fonctionnement pratique dans le droit de l’UE, le quota pour les œuvres européennes et l’exigence de mise en valeur sont assujettis au principe du pays d’origine selon lequel l’État membre où le diffuseur en continu est établi régit ces règles dans l’ensemble de l’UE (Idiz et coll., 2021). Alors que la possibilité pour les États membres d’obtenir une contribution financière pour les productions européennes signifie qu’« un État membre est également autorisé à imposer de telles obligations financières aux fournisseurs de services de médias établis dans un autre État membre qui ciblent son territoire » (Parlement européen et Conseil européen, 2018 : 13(2)).
La date limite de transposition en droit national de la DSMA révisée était en septembre 2020, avec l’article 13(1) sur les quotas et la mise en valeur comme exigence à l’échelle de l’UE, tandis que la mise en œuvre de l’article 13(2) concernant les obligations financières a été laissée à la discrétion des États membres (Idiz et coll., 2021).
Au Canada : la Loi sur la diffusion continue en ligne
Le paysage médiatique canadien comprend un radiodiffuseur public national (la Société Radio-Canada ou SRC), des radiodiffuseurs commerciaux et des médias communautaires. Des lois et des politiques comme la Loi sur la radiodiffusion et des exigences réglementaires relatives au contenu canadien comprennent des mandats précis liés au bilinguisme — exigeant un soutien pour les deux langues officielles (le français et l’anglais) — ainsi qu’à la production d’émissions qui reflètent les cultures autochtones et qui sont en langues autochtones (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11). La politique culturelle canadienne s’est également historiquement préoccupée de la menace perçue de l’impérialisme culturel américain (Mirrlees, 2019), le discours entourant les diffuseurs en continu mondiaux basés aux États-Unis faisant tout à fait écho à ces préoccupations.
Le 27 avril 2023, les modifications apportées à la Loi sur la radiodiffusion par la Loi sur la diffusion continue en ligne ont renouvelé sa pertinence en plaçant les plateformes numériques sous la gouvernance du CRTC (Gouvernement du Canada, 2023). L’un de ses principaux objectifs était de mettre à jour la définition du contenu canadien pour qu’elle reflète mieux l’évolution du paysage des médias numériques. De récentes consultations ont cherché à clarifier les critères qui déterminent ce qui est considéré comme du contenu canadien en vertu du nouveau cadre (CRTC, 2024a). Jusqu’à ce que les définitions du contenu canadien soient mises à jour (les consultations publiques sur cette question ont récemment pris fin), le système de points existant est utilisé pour déterminer le contenu canadien. Ce système utilise des critères tels que la nationalité de l’équipe de création clé et l’origine nationale des dépenses de production pour établir ce qui compte comme contenu canadien (CRTC, s.d.).
Selon l’article 2(1) de la Loi sur la radiodiffusion modernisée, les « entreprises de radiodiffusion » comprennent maintenant explicitement les « entreprises en ligne » (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11). On entend par entreprise en ligne une « entreprise de transmission ou de retransmission d’émissions par Internet destinées à être reçues par le public à l’aide d’un récepteur » (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 : art. 2(1)), faisant ainsi en sorte que les diffuseurs en continu soient maintenant visés par la Loi sur la radiodiffusion.
Tout comme la DSMA révisée, la Loi sur la radiodiffusion modernisée introduit des exigences en matière de découvrabilité et de mise en valeur. L’article 3(1)q)(i) stipule que les entreprises en ligne doivent « assurer la découvrabilité des services de programmation canadienne ainsi que des émissions canadiennes originales, notamment les émissions de langue originale française, dans une proportion équitable » (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11). Similairement, l’article 3(1)r) exige que les plateformes « doivent clairement mettre en valeur et recommander la programmation canadienne, dans les deux langues officielles ainsi qu’en langues autochtones, et veiller à ce que tout moyen de contrôle de la programmation génère des résultats permettant sa découverte » (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11).
Au-delà de la promotion du contenu, en vertu de la Loi sur la radiodiffusion révisée, le CRTC a introduit des obligations financières pour les plateformes numériques (Politique réglementaire 2024-121 du CRTC). Une disposition clé est l’obligation pour les services de diffusion continue en ligne de contribuer à la production de contenu canadien. Depuis juin 2024, le CRTC a exigé que les plateformes allouent 5 % de leurs revenus annuels canadiens à un fonds soutenant la production locale. Cependant, comme nous l’avons déjà mentionné, la réglementation du CRTC fait face à des contestations juridiques. En décembre 2024, la Cour d’appel fédérale a accordé un sursis, ou une pause, de la contribution de 5 % jusqu’à ce que le tribunal rende une décision sur la demande et l’appel des diffuseurs en continu (Amazon.com.ca ULC c. Canada (Procureur général), 2024 CAF 217). L’approche réglementaire du Canada, comme la DSMA révisée, vise à s’assurer que les diffuseurs en continu mondiaux contribuent à la pérennité des industries médiatiques locales et à la visibilité du contenu local.
Méthodes
Cet article utilise une approche interdisciplinaire, utilisant un cadre théorique regroupant le droit de l’information, les études des médias et les études des plateformes numériques. Ses méthodes mixtes combinent l’examen et l’analyse de documents, les entrevues qualitatives dans l’UE et l’« ethnographie d’interface » (Ortner, 2010) au Canada. Il s’appuie de manière significative sur notre précédent projet de recherche mené dans l’UE qui portait sur la révision de 2018 de la DSMA et comprenait une étude de cas sur les Pays-Bas, qui jouent le rôle important de pays d’origine pour des diffuseurs en continu mondiaux notables comme Netflix, dont le siège social est situé à Amsterdam (Idiz et coll., 2021). Les données de recherche, les entrevues et les résultats de notre article précédent ont été revisités et mis en relation avec le contexte canadien, afin d’offrir une précieuse perspective comparative.
Les documents ont été analysés afin de déterminer les exigences juridiques en vertu de l’article 13 de la DSMA révisée et des dispositions de la Loi sur la radiodiffusion modernisée concernant les services de diffusion en continu, leurs objectifs, ainsi que les défis auxquels sont confrontés les industries des médias et les organismes de réglementation de l’UE et du Canada. Le corpus documentaire analysé se composait principalement de lois et de règlements de l’UE et du Canada sur les médias, de documents et de rapports de politiques, de communiqués de presse de diffuseurs en continu mondiaux et de la presse spécialisée dans l’industrie des médias.
Les données empiriques ont été recueillies au moyen d’entrevues qualitatives dans l’UE et d’une « ethnographie d’interface » (Ortner, 2010) menée lors d’événements de l’industrie canadienne. Dans le cadre du projet de recherche susmentionné, une série d’entrevues qualitatives semi-structurées a été menée au début de 2021 au moment de la mise en œuvre de la DSMA révisée avec des parties prenantes de l’industrie néerlandaise des médias, notamment : Netflix, la Dutch Media Authority, la Dutch Foundation for Public Broadcasting, l’Association of Dutch Audiovisual Content Producers, la Netherlands Audiovisual Producers Alliance, le Netherlands Film Fund et un expert-conseil audiovisuel (Idiz et coll., 2021). Celles-ci ont duré en moyenne une heure et ont été enregistrées, transcrites et analysées par une lecture attentive et un développement inductif des thèmes. Enfin, l’auteure a participé à des événements de l’industrie en janvier 2025 (y compris un forum de l’industrie du Toronto International Film Festival (TIFF) et la conférence Digital Media at the Crossroads [DM@X]) où l’auteure a mené une « ethnographie d’interface » (Ortner, 2010). Ortner (2010) utilise ce terme pour décrire le processus méthodologique de participation à des événements de l’industrie, afin d’observer le discours et les préoccupations de l’industrie, ainsi que de décortiquer la façon dont elle se présente au public et conçoit les transformations en cours.
De la théorie à la pratique : les défis de la réglementation de la diffusion en continu dans l’UE et au Canada
Dans la présente section, je me concentre spécifiquement sur les défis liés à la mise en valeur et aux obligations financières de la DSMA révisée et de la Loi sur la radiodiffusion modernisée. Bien que la DSMA révisée comprenne également une exigence de quota qui s’ajoute complémentairement à son exigence de mise en valeur, la Loi sur la radiodiffusion modernisée n’a pas recours à une telle exigence. En analysant ces différents outils politiques, je fournis un éclairage précieux sur le discours et les enjeux qui les entourent au moment de leur mise en œuvre. Enfin, je souligne des défis critiques qui n’ont pas encore été résolus par les mesures politiques actuelles.
Les problèmes liés à l’exigence de mise en valeur ou de découvrabilité en ligne
La mise en valeur est un outil politique conçu à l’origine pour la transmission linéaire, avec des modes de distribution et de consommation très différents de ceux des services non linéaires (Lotz, 2019 : 29). En d’autres termes, exiger la mise en valeur sur un canal linéaire (par exemple, au moyen de plages horaires aux heures de grande écoute réservées au contenu local) est très différent d’exiger la mise en valeur du contenu local sur un catalogue de diffusion en continu non linéaire, qui est personnalisé pour chaque utilisateur individuel et organisé par des systèmes de recommandation algorithmiques. Afin d’améliorer la probabilité de consommation de contenu européen et canadien, leur mise en valeur est requise par la DSMA révisée et la Loi sur la radiodiffusion modernisée respectivement. Cependant, les infrastructures technologiques des services de diffusion en continu rendent difficile à mettre en œuvre et à surveiller la mise en valeur, ce qui présente à la fois des défis et des possibilités pour les décideurs.
Étant donné que les catalogues de diffusion en continu « sont des bases de données interactives et organisées » (Lobato, 2018 : 243), la plupart des abonnés aux services de diffusion en continu « ne voient que les fragments […] qu’on leur a transmis de façon algorithmique » (Lobato, 2018 : 251). Pour augmenter la probabilité d’exposition au contenu local, il est donc nécessaire de mettre celui-ci en valeur. Cependant, la personnalisation et les systèmes de recommandation basés sur des algorithmes caractéristiques des diffuseurs en continu compliquent grandement la mise en œuvre pratique de l’exigence de mise en valeur. À titre d’exemple, le système de recommandation de Netflix est constitué d’un ensemble d’algorithmes qui personnalisent certains aspects de la page d’accueil de chaque abonné (Gomez-Uribe et Hunt, 2015 : 2–3; Smith et Telang, 2016 : 8; Chandrashekar et coll., 2017; Riley et coll., 2018). De plus, les diffuseurs en continu mettent constamment à jour leurs interfaces. Ainsi, « la façon dont la mise en valeur peut être réalisée aujourd’hui peut être très différente de la façon dont elle pourra être réalisée dans cinq ans » (García Leiva et Albornoz, 2021 : 274).
La DSMA révisée définit la mise en valeur en termes généraux comme toute mesure facilitant la découvrabilité des œuvres européennes (Parlement européen et Conseil européen, 2018 : considérant 35). En revanche, la Loi sur la radiodiffusion modernisée exige que les services de diffusion en continu doivent « assurer la découvrabilité de la programmation canadienne » (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, alinéa 3(1)q)(i)) et « clairement mettre en valeur et recommander » (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, alinéa 3(1)r)) ce contenu, sans fournir d’autres lignes directrices sur la façon dont la mise en valeur et la découvrabilité seront mesurées. Certains ont fait valoir que les exigences de mise en valeur constituent un instrument de politique important pour favoriser la diversité de l’exposition, car les algorithmes de personnalisation peuvent être modifiés pour mettre en valeur les œuvres locales (Helberger et coll., 2018). Cependant, les autorités de réglementation médiatique de l’UE et du Canada ont souligné qu’elles ne demanderaient pas de précisions sur le fonctionnement des algorithmes ni n’interféreront avec ces algorithmes (Idiz et coll., 2021; Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 9,1(8)).
Étant donné que la DSMA révisée et la Loi sur la radiodiffusion modernisée présentent des définitions si ouvertes de la mise en valeur et de la découvrabilité, il est possible pour les services de diffusion en continu d’apporter des changements limités sans augmenter considérablement la visibilité du contenu local. Essentiellement, il n’y a pas vraiment de moyen d’appliquer ces exigences de mise en valeur en fonction du langage législatif actuellement utilisé ni de surveiller la conformité. De plus, pour mesurer l’efficacité de ces mesures, il faudrait disposer des données sur la consommation de contenu au niveau individuel de chaque abonné de services de diffusion en continu. D’une part, ces données ne sont pas susceptibles d’être partagées par les diffuseurs en continu. D’autre part, il ne serait pas réaliste pour les organismes de réglementation des médias de bien les évaluer (Idiz et coll., 2021).
Mettre en œuvre les exigences de la mise en valeur et de la découvrabilité dans un contexte de diffusion en continu représente un véritable défi pour les décideurs. À l’heure actuelle, les liens entre les dispositions de la DSMA révisée et de la Loi sur la radiodiffusion modernisée et leurs prétendus objectifs de découvrabilité et de mise en valeur sont ténus. D’autres lignes directrices des décideurs, la transparence en matière de données des diffuseurs en continu et la surveillance des résultats en ce qui concerne l’exposition et la consommation de contenu local sont nécessaires pour atteindre ces objectifs.
Retracer l’argent : obligations d’investissement et redevances
L’article 13 (2) révisé de la DSMA décrit deux façons différentes dont les États membres peuvent mettre en œuvre des obligations financières pour les services de diffusion en continu : l’investissement direct dans les productions européennes ou les redevances payables à un fonds. À l’inverse, le CRTC a mis en œuvre une redevance, les diffuseurs en continu étant tenus de verser 5 % de leurs revenus canadiens annuels à un fonds pour produire du contenu canadien (Benchetrit, 2024). La différence fondamentale entre les deux formes de contribution financière est de savoir qui contrôle le financement, ce qui a des répercussions directes sur le type de production visé par les mesures incitatives. C’est là peut-être un facteur qui a contribué à la contestation de la réglementation du CRTC alors que celle de la Commission européenne ne l’a pas été.
Les recherches de l’UE illustrent ces différences. Si l’on prend par exemple le cas des Pays-Bas, où la Dutch Media Authority a opté pour un investissement direct, les discussions qui ont précédé cette décision dans l’industrie ont été très polarisées (Idiz et coll., 2021). Les radiodiffuseurs publics, les organismes de financement et davantage de producteurs indépendants et de cinéma d’auteur préféraient fortement une redevance, qui, selon eux, permettrait un plus grand contrôle sur l’allocation de fonds à des productions plus diversifiées (Idiz et coll., 2021). Quant aux diffuseurs en continu et aux grandes sociétés de production grand public, ils préféraient un scénario d’investissement direct, qui, selon eux, incitait davantage les diffuseurs en continu à s’engager activement auprès des industries médiatiques locales (Idiz et coll., 2021). En fin de compte, il a été décidé que les diffuseurs en continu devaient investir 5 % de leur chiffre d’affaires annuel néerlandais dans des productions néerlandaises (CMS Netherlands, 2023). Point essentiel, la loi exige qu’au moins 60 % de ces productions proviennent de producteurs indépendants (CMS Netherlands, 2023). À titre de comparaison, en France, l’obligation d’investissement est beaucoup plus élevée, les diffuseurs en continu étant tenus d’investir 25 % dans des productions françaises (Keslassy, 2025).
Contrairement à ses homologues européens, le CRTC au Canada a opté pour une redevance de 5 % payable à un fonds soutenant les productions canadiennes (voir Résumé des allocations des contributions de base des entreprises en ligne audiovisuelles pour voir comment les 5 % seront répartis). Cette approche s’est avérée impopulaire auprès des diffuseurs en continu, qui sont en train de contester cette décision, en particulier le financement des nouvelles locales (Whittcock, 2024). Dans le cadre de la taxe canadienne, le CRTC a consacré une partie de ces fonds aux Fonds de production indépendants certifiés (FPIC) ainsi qu’aux Fonds pour la diversité et l’inclusion (voir Résumé des allocations des contributions de base des entreprises en ligne audiovisuelles). Dans le cas de ce dernier, le CRTC a imposé une allocation de 0,5 % « à l’un ou à une combinaison des fonds suivants : le Fonds de l’écran des Noirs du Bureau de l’écran des Noirs (BÉN), le Fonds canadien pour l’écran indépendant (FCEI) destiné aux créateurs et créatrices afro-descendant(es) et racisé(es) et le Fonds pour l’accessibilité de la radiodiffusion ». Cependant, le libellé actuel laisse aux diffuseurs en continu le soin de décider comment allouer ces fonds, au grand désarroi de ces groupes. C’était un point qui a été abordé lors d’une table ronde spéciale à la conférence 2025 Digital Media at the Crossroads (DM@X), comme l’illustre sa description dans le programme :
Les membres de la communauté ont soulevé un certain nombre de problèmes découlant de la décision du CRTC de laisser entièrement à la discrétion des diffuseurs en continu la façon d’attribuer les redevances. Quels sont les enjeux et que devrait faire le CRTC dans l’élaboration du nouveau cadre réglementaire? (DM@X, 2025).
Des préoccupations ont été soulevées concernant les points suivants : l’incertitude liée à ce que recevrait chaque fonds; le risque que certains fonds reçoivent plus que d’autres indépendamment des besoins ainsi que les défis liés à la budgétisation et à la planification d’une année à l’autre en l’absence d’estimations plus claires des contributions attendues (DM@X, 2025). De plus, il y a une marge de manœuvre supplémentaire, car le CRTC a indiqué que les diffuseurs en continu auraient « une certaine souplesse pour diriger une partie de leurs contributions pour soutenir directement le contenu télévisuel canadien » (Whittock, 2024). Par conséquent, on ne sait toujours pas exactement comment les diffuseurs en continu seront tenus de contribuer financièrement aux productions canadiennes, et dans quelle mesure cela peut se faire au moyen d’investissements directs. Le CRTC a laissé la porte grande ouverte à de futures instances afin d’examiner les « dépenses directes consacrées à certains types de programmation » (CRTC 2024-121, alinéa 94). Il est également explicitement indiqué que « le Conseil n’est pas convaincu que les entreprises en ligne étrangères ne sont pas du tout en mesure d’avoir accès à des fonds » (CRTC 2024-121, alinéa 149).
Résumé des allocations des contributions de base des entreprises en ligne audiovisuelles
Ces perspectives démontrent les tensions qui existent entre l’aspect culturel et l’aspect industriel des politiques qui relèvent du mandat de la diversité culturelle. Vu que les redevances favorisent probablement la production de contenu culturel, de cinéma d’auteur ou de groupes en quête d’équité alors que l’investissement direct stimule davantage des productions grand public, les parties prenantes s’alignent naturellement sur leurs mandats et leurs intérêts. Ainsi, les objectifs de la diversité culturelle peuvent être mieux servis par une combinaison de politiques, puisque la diversité des sources repose sur un « système médiatique [qui] est alimenté par un éventail diversifié de fournisseurs de contenu » (García Leiva et Albornoz, 2021 : 268).
Les éléphants dans la pièce : garantir l’indépendance, les droits de propriété intellectuelle et la transparence des données
Dans le cadre de l’objectif réglementaire qui consiste à stimuler la production locale, il existe des préoccupations cruciales qui demeurent non résolues par la législation et la réglementation actuelles : définir les œuvres locales de manière à assurer l’indépendance des producteurs et, par conséquent, leur conservation des droits de propriété intellectuelle (PI), et accroître la transparence en matière de données détenues par les diffuseurs en continu. Les définitions d’« œuvres européennes » (Parlement européen et Conseil européen, 2018 : articles 1n), 3 et 4) et de « programmation canadienne » (CRTC, s.d.) revêtent une importance fondamentale, car elles sous-tendent à la fois les exigences de mise en valeur et de découvrabilité ainsi que les contributions financières des diffuseurs en continu.
La production indépendante est considérée comme faisant partie intégrante de la diversité culturelle et du pluralisme (Cabrera Blázquez et coll., 2019 : 8). La CPPDEC de l’UNESCO (2005) précise qu’un moyen de protéger et de promouvoir la diversité culturelle consiste à « fournir aux industries culturelles nationales indépendantes […] un accès véritable aux moyens de production, de diffusion et de distribution d’activités, biens et services culturels […] » (article 6). Bien que les producteurs soient depuis longtemps confrontés à des défis liés à l’accès au financement tout en demeurant indépendants des radiodiffuseurs et autres grands conglomérats médiatiques, l’avènement et le développement de diffuseurs en continu mondiaux présentent de nouveaux obstacles (Doyle, 2019 : 146). À titre d’exemple, la recherche en Europe a établi trois modèles d’affaires distincts de production audiovisuelle en ce qui concerne les droits de PI : le « modèle de production indépendant », le « modèle de radiodiffuseur-distributeur » et le « modèle de diffusion en continu » (Meir et Mitric, 2025 : 2). Fait crucial, alors que les deux premiers permettent aux producteurs de conserver la plus grande partie ou une certaine partie des droits de PI liés au contenu qu’ils produisent, le dernier en dépouille entièrement les producteurs en échange d’un paiement initial plus élevé (Meir et Mitric, 2025 : 2-3).
Le Club des producteurs européens (European Producers Club—EPC) définit le producteur indépendant comme une « entité […] qui est indépendante des radiodiffuseurs, des services de VSD [vidéo sur demande] et des autres fournisseurs de services de médias audiovisuels » (European Producers Club, s.d.). Cependant, alors que la DSMA de 2010 définit les producteurs indépendants comme étant indépendants des radiodiffuseurs et réserve une partie de la diffusion aux productions indépendantes (Parlement européen et Conseil européen, 2010 : considérant 71), la révision de 2018 n’offre pas de tels points liés aux services de diffusion en continu (Idiz et coll., 2021).
La Loi sur la radiodiffusion modernisée fournit certaines considérations sur l’indépendance et la façon dont elle peut être intégrée à la définition de la programmation canadienne. Plus précisément, elle stipule que le Conseil doit « tenir compte » des éléments suivants dans l’établissement de cette définition :
a) la question de savoir si des Canadiens, y compris les producteurs indépendants, ont des droits ou des intérêts à l’égard des émissions, y compris un droit d’auteur leur permettant de contrôler l’exploitation de celles-ci et d’en tirer profit de manière significative et équitable;
[…]d) la mesure dans laquelle les exploitants d’entreprises en ligne ou d’entreprises de programmation collaborent, selon le cas, avec des producteurs canadiens indépendants, des exploitants d’entreprises de radiodiffusion canadiennes qui produisent leurs propres émissions, des producteurs associés à des entreprises de radiodiffusion canadiennes, ou toute autre personne qui participe à l’industrie de la production d’émissions canadiennes, y compris les titulaires canadiens de droits d’auteur sur des œuvres musicales ou des enregistrements sonores (Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11 : art. 10 (1.1))
Ces considérations sont réitérées dans les instructions émises par le gouvernement du Canada au CRTC qui exigent « de tenir compte, à l’égard de la programmation audiovisuelle, du rôle essentiel des producteurs indépendants canadiens et de celui des ressources créatives canadiennes auxquelles les entreprises de radiodiffusion canadiennes et étrangères font appel » (Gazette du Canada, 2023) pour établir la définition de la programmation canadienne. Comme cette définition est encore à venir, il est trop tôt pour dire si cet aspect sera suffisamment abordé.
Assurer l’indépendance des producteurs revêt une importance vitale, surtout dans le contexte des diffuseurs en continu mondiaux. Vu que l’exclusivité représente une pierre angulaire de la télévision en continu, les producteurs culturels se retrouvent généralement avec des droits de PI limités et des droits de cachet (Idiz et coll., 2021 : 436; Meir et Mitric, 2025). Historiquement, la propriété intellectuelle était partagée entre différentes parties prenantes (y compris les partenaires de production) et les droits de cachet étaient payés en fonction de la performance (Cunningham et Craig, 2019 : 100). Cependant, les services de télévision en continu d’aujourd’hui utilisent souvent un « modèle de travail sur commande » (« work-for-hire model ») (Lacourt et coll., 2023 : 19), qui conçoit les producteurs comme des employés. Le nœud de la question est que « [d]ès qu’une œuvre est réputée « work-for-hire », la paternité et la propriété du droit d’auteur appartiennent à l’employeur ou à la personne ou l’entité qui a commandé l’œuvre en question » (Lacourt et coll., 2023 : 22).
Ce modèle de travail a été cité comme une préoccupation majeure pour les producteurs, tant dans le contexte européen (EPC, s.d.) qu’au Canada (CMPA, 2024). Au niveau de l’industrie, cela soulève l’inquiétude qu’un effet involontaire de l’augmentation des productions locales en continu pourrait bien être de déplacer cette précieuse PI « dans les coffres des multinationales » (Koljonen, 2022 : 29). Autrement dit, en l’absence d’une réglementation garantissant l’indépendance des producteurs et la conservation de leurs droits de PI, la politique sur la diversité culturelle qui augmente la production d’œuvres locales par les diffuseurs en continu pourrait nuire à la viabilité à long terme de l’industrie en effritant les droits des producteurs sur les œuvres qu’ils produisent. En analysant ces préoccupations, les chercheurs ont soutenu que ces relations contractuelles inégales et cette rémunération disproportionnée peuvent être associées plus largement à une dépendance croissante des producteurs culturels à l’égard des géants du numérique dans les industries audiovisuelles en ligne (Idiz et Poell, 2024).
Une préoccupation connexe propre à l’industrie cinématographique concerne le fenêtrage, car les diffuseurs en continu ont toujours été réticents à attendre que les films sortent en salles avant de les rendre disponibles en ligne (Roxborough, 2023), ce qui met au défi les producteurs ainsi que d’autres acteurs de la chaîne d’approvisionnement de la distribution. Cette question a été soulevée dans le contexte canadien comme un défi majeur pour les producteurs, les bailleurs de fonds et les cinémas canadiens (TIFF, 2025).
Enfin, nous avons soutenu que pour les producteurs, il est essentiel d’obtenir plus de transparence de la part des services de diffusion en continu sous forme de données sur le rendement (Idiz et coll., 2021; Idiz et Poell, 2024). Cela est nécessaire non seulement pour les négociations contractuelles, mais aussi pour assurer une rémunération juste et proportionnelle en fonction du nombre de téléspectateurs. Pourtant, les diffuseurs en continu sont notoirement avares de renseignements en matière de partage de données, hésitant à publier quoi que ce soit qui ne leur sert pas stratégiquement (par exemple, les « Engagement Reports » de Netflix). Cela entraîne non seulement un déséquilibre de pouvoir important entre les diffuseurs en continu et les producteurs, mais crée également un manque de règles du jeu équitables dans les industries où certains segments sont tenus de divulguer les chiffres sur les cotes d’écoute (p. ex., les radiodiffuseurs publics) tandis que d’autres ne le sont pas (Idiz et coll., 2021).
L’un des grands avantages potentiels des mesures réglementaires ciblant les services de diffusion en continu réside dans leurs obligations de déclaration. Par exemple, au Canada, le CRTC affirme ce qui suit :
En plus des décisions prises dans la présente politique réglementaire, le Conseil exigera également que les entreprises en ligne visées participent à des sondages annuels sur la radiodiffusion pour lui fournir des renseignements sur les revenus, les contributions et les émissions par l’intermédiaire de son système de collecte de données. Ces renseignements doivent être déposés accompagnés d’états financiers vérifiés, pour déclarer ses revenus bruts canadiens annuels de radiodiffusion et fournir des renseignements sur l’allocation des revenus et tout revenu inclus ou exclu (CRTC 2024-121 : para. 184).
À ce titre, les diffuseurs en continu devront fournir des données (reste à voir exactement de quel type d’information sur la « programmation » il s’agira) au Canada, et cet aspect n’a pas été contesté devant les tribunaux. Par conséquent, il est possible que les producteurs puissent avoir accès à ces données, par exemple au moyen de demandes d’accès à l’information.
Conclusions : la poursuite du rêve d’une politique à l’épreuve du temps?
Les diffuseurs en continu mondiaux occupent un rôle majeur dans les industries médiatiques du monde entier, et leur contenu exclusif autoproduit a d’importantes répercussions sur la diversité culturelle et les producteurs locaux. Cet article a examiné l’évolution du rôle des services mondiaux de diffusion en continu dans les cultures de production européennes et canadiennes, en mettant l’accent sur les cadres politiques, la dynamique de l’industrie et les répercussions pour les producteurs indépendants. En analysant les récents développements réglementaires, en particulier la mise en œuvre des exigences de mise en valeur et des obligations d’investissement, j’ai mis en évidence les principaux défis auxquels sont confrontés les décideurs ainsi que les écarts entre les objectifs réglementaires et les expériences vécues par les producteurs.
Cet article contribue à la recherche comparative sur la gouvernance des services mondiaux de diffusion en continu, plus précisément à l’étude des politiques audiovisuelles régionales et nationales liées à Netflix (Kostovska et coll., 2020; García Leiva et Albornoz, 2021). Il démontre également comment les diffuseurs en continu mondiaux compliquente davantage le débat sur la réglementation de l’offre audiovisuelle pouratteindre les objectifs de diversité culturelle (Valcke, 2011; Napoli, 2011; Irion et Valcke, 2015; Burri, 2016; Helberger et coll., 2018). Alors que les décideurs politiques s’efforcent d’élaborer des modèles politiques « à l’épreuve du temps, souples et durables » (DM@X 2025) dans cet environnement mondial des médias numériques qui évolue rapidement, il convient de se demander si de nouveaux instruments de politique qui tiennent compte des potentialités uniques des diffuseurs en continu mondiaux pourraient être nécessaires. De plus, les décideurs devraient s’efforcer de combler l’écart entre les objectifs réglementaires et les préoccupations réelles des producteurs des industries assujetties à ces règlements, qui, comme le démontre le présent article, ne sont pas toujours au diapason.
Cette recherche souligne le potentiel pour que les diffuseurs en continu mondiaux jouent un rôle plus durable dans la chaîne de valeur audiovisuelle. Cependant, cela nécessite une réglementation ciblée pour aborder des questions cruciales comme les droits de propriété intellectuelle, la rémunération juste et proportionnelle et la transparence en matière de données. On ne saurait trop insister sur le lien problématique entre la politique de diversité culturelle et l’effritement des droits de propriété intellectuelle des producteurs dans le modèle de production de diffusion en continu. Bien que des mesures telles que les exigences de mise en valeur et les obligations d’investissement visent à soutenir la diversité culturelle européenne et canadienne, leur efficacité demeure incertaine dans un paysage médiatique non linéaire axé sur des algorithmes. L’absence de lignes directrices claires sur la mise en valeur et les interprétations variables des obligations financières d’une juridiction et d’un territoire à l’autre compliquent davantage leurs effets, leur évaluation et l’application de la loi.
Cette étude contribue aux débats en cours sur la gouvernance des plateformes en illustrant comment les cadres réglementaires conçus pour la radiodiffusion traditionnelle ont du mal à s’adapter aux logiques opérationnelles des services de diffusion en continu. Bien que l’approche réglementaire européenne établisse un précédent important, les récents changements législatifs du Canada, y compris la Loi sur la diffusion continue en ligne, constituent un point de comparaison précieux, particulièrement face à ses efforts pour reconnaître et protéger les producteurs indépendants. Pourtant, ces problèmes sont loin d’être résolus pour les producteurs culturels : il leur est essentiel de conserver les droits de propriété intellectuelle et les capacités connexes d’exploiter financièrement leur propre contenu et de comprendre la performance de celui-ci lorsqu’ils produisent pour des diffuseurs en continu mondiaux.
Les cadres réglementaires de l’UE et du Canada soulignent la nécessité d’une adaptation et d’une négociation accrues entre les décideurs et l’industrie lors de la conception de politiques pour les plateformes numériques en constante évolution. De futures recherches devraient évaluer l’incidence à long terme de ces mesures réglementaires, en particulier lorsque les exigences en matière de rapports entreront en vigueur et que les mécanismes d’application de la loi prendront forme. Des études comparatives entre les marchés européens et canadiens, ainsi qu’avec d’autres pays et juridictions dans le monde seront cruciales pour cerner les pratiques exemplaires et les lacunes dans les politiques existantes. Il faudrait porter une attention particulière aux définitions à venir du contenu canadien ainsi qu’au résultat de la contestation judiciaire de la redevance de 5 % du CRTC, car ces deux points auront des répercussions importantes pour les producteurs canadiens.
Enfin, il sera essentiel d’effectuer un examen attentif des enjeux de la transparence en matière de données et les lois sur le droit d’auteur, d’autant plus que de sérieuses préoccupations entourant l’intelligence artificielle générative planent sur les industries de la création.
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