Surveillance collaborative : l’émergence de forums d’organismes de réglementation numérique pour la gouvernance des secteurs numériques nationaux

• Dana Louise Cramer
• Doctorante
• Université métropolitaine de Toronto et Université York
• Programme d’études supérieures conjoint en communication et culture

Résumé

Le Canada, les Pays-Bas, l’Irlande, le Royaume-Uni et l’Australie ont tous mis sur pied des « forums d’organismes de réglementation numérique ». Ces forums favorisent la capacité des organismes de réglementation à faire évoluer la réglementation numérique en réunissant les organismes de réglementation de la concurrence, de la protection des renseignements personnels et des communications pour partager des idées, des données et des approches stratégiques en matière de réglementation des plateformes en ligne. Ces forums ont la capacité d’adopter une approche quasi pangouvernementale de la politique numérique. En tant qu’innovation en matière de gouvernance lancée par le Royaume-Uni en 2020, les forums d’organismes de réglementation numérique connaissent une croissance dans le monde entier. Cet essai analyse les forums d’organismes de réglementation en tant qu’innovation en matière de gouvernance et se penche sur leurs forces, leurs faiblesses et leurs possibilités de réussite.

Introduction

À l’échelle mondiale, les pays s’efforcent d’élaborer des lois et de se doter de capacités de réglementation pour répondre aux préoccupations liées à un écosystème numérique concentré (Flew, 2021). Depuis la commercialisation d’Internet, les grands acteurs du secteur privé ont constaté des gains financiers importants dans notre monde en ligne. Alphabet (Google), Amazon, Meta (Facebook), Apple, Microsoft et d’autres grandes entreprises numériques multinationales (p. ex. Netflix, Snapchat, Pinterest, WeChat, TikTok) ont bénéficié des « effets de réseau », du contrôle des données, ainsi que d’un monopole critique de la propriété intellectuelle, lesquels découlent de la vaste quantité d’information que ces données peuvent fournir aux technologies émergentes (Flyverbom et coll., 2019). Ces grandes multinationales qui détiennent un tel pouvoir sur le secteur numérique ont tendance à être appelées « GAFAM+ » en raison de leur important portefeuille d’actions et de leur contrôle sur de vastes pans du secteur numérique (Birkinbine et coll., 2017). Pour contrer cette concentration mondiale croissante de quelques acteurs numériques ayant un pouvoir important découlant du contrôle des données des utilisateurs, des pays du monde entier ont mis sur pied de nouvelles lois. L’Union européenne (UE) a été à l’avant-garde avec son Règlement général sur la protection des données (2018), sa Loi sur les services numériques (2022) et sa Loi sur les marchés numériques (2022), ainsi que d’autres politiques visant à devancer la course pour et contre l’intelligence artificielle (IA), entre autres initiatives (Bradford, 2023). Après la mise en place de ces politiques numériques, d’autres pays ont emboîté le pas (Bradford, 2012). Le Canada, quant à lui, s’est efforcé de protéger les industries nationales d’une réduction des ressources financières en créant des politiques de rémunération financière pour les acteurs nationaux de contenu audiovisuel par l’intermédiaire de la Loi sur la diffusion continue en ligne (2023) et de la Loi sur les nouvelles en ligne (2023). Ces lois ont élargi le mandat de l’organisme de réglementation des communications du Canada, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), afin d’inclure la réglementation des plateformes en ligne comme certains des acteurs GAFAM+. La réglementation de ces espaces en ligne est toutefois complexe. En effet, les pouvoirs accordés par un organisme de réglementation peuvent être insuffisants pour exercer une influence réglementaire sur les plateformes en ligne afin d’orienter la progression continue de ces dernières sur le marché d’une manière jugée appropriée pour les marchés dans lesquels elles sont actives. Cette adéquation est souvent déplorée au nom de « l’intérêt public ». De plus, la réglementation de l’économie numérique peut entraîner l’échec de politiques lorsqu’une entreprise qui doit se conformer aux lois d’un pays modifie ensuite l’expérience en ligne sur ses plateformes dans ce seul pays puis la transpose à l’expérience utilisateur dans un autre pays, ce qui entraîne une fragmentation d’Internet dans cette juridiction, également appelée « splinternet » (Drake et coll., 2016). Un exemple d’une telle fragmentation peut être trouvé dans les nouvelles canadiennes qui ne sont pas disponibles sur les plateformes de médias sociaux qui appartiennent à Meta depuis la mise en œuvre de la Loi sur les nouvelles en ligne. Les décideurs sont alors dans une position difficile : ils tentent de réglementer l’environnement Internet dans leur juridiction d’une manière qui prend en compte ce qui est considéré comme un environnement numérique plus équitable, tout en ne réduisant pas potentiellement l’économie numérique à leurs frontières. De plus, pour les pays qui possèdent des organismes de réglementation qui présentent des mandats clairs pour certains secteurs de l’économie de leur pays, il peut être contraignant d’être confrontés à des plateformes en ligne dont les modèles opérationnels transcendent les domaines de la concurrence, du contenu, de la protection des renseignements personnels et de la propriété intellectuelle. Dans ces scénarios, plusieurs organismes de réglementation seront nécessaires pour surmonter les problèmes réglementaires avec une politique numérique axée sur un seul problème.

Cette prise de conscience semble avoir été faite par un groupe restreint de pays. Le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Irlande, l’Australie et le Canada ont tous conçu des « forums d’organismes de réglementation numérique » comme solution potentielle à cet enjeu. Ces forums d’organismes de réglementation numérique ont soutenu ces pays pour résoudre l’enjeu complexe qu’est le fait d’assurer une réglementation « pangouvernementale » par l’intermédiaire d’organismes de réglementation indépendants, tout en veillant à ce que les solutions réglementaires ne cloisonnent pas Internet dans une seule juridiction. Cet essai se penchera sur les forums d’organismes de réglementation numérique et analysera leurs forces et leurs faiblesses, ainsi que la possibilité qu’ils atteignent leurs objectifs de réglementation du monde numérique d’une manière qui répond à l’intérêt public. Dans cet essai, nous analysons l’information publique sur ces forums d’organismes de réglementation numérique et les évaluons à la lumière des théories en matière de gouvernance et de réglementation. Le présent essai se terminera par des recommandations claires découlant de l’analyse et de la discussion. Il est structuré en quatre parties. La partie 1 comprendra une analyse documentaire des théories de la réglementation et de la gouvernance qui servira de cadre théorique à l’analyse des forums des organismes de réglementation numérique. La partie 2 présente l’histoire publique des cinq forums d’organismes de réglementation numérique mentionnés afin de les contextualiser et de les utiliser comme études de cas. La partie 3 comprend ensuite une analyse des forces et des faiblesses à prendre en considération par les forums d’organismes de réglementation numérique, ainsi que des possibilités qui s’offrent à eux dans le cadre de leur déploiement continu dans d’autres pays, et examine l’évolution des forums d’organismes de réglementation numérique existants aujourd’hui. La partie 4 comprend la conclusion et une dernière section avec des recommandations claires synthétisées à partir de l’analyse.

Réglementation et gouvernance du secteur numérique

Les forums d’organismes de réglementation numérique représentent une étude de cas complexe à comprendre dans le cadre des théories de la réglementation et de la gouvernance. Bien que les termes « réglementation » et « gouvernance » peuvent être confondus, ils diffèrent de manière significative. La gouvernance est un concept large. Lorsque son préfixe « gouvern » correspond à celui de « gouvernement », ces deux ne sont pas synonymes. La gouvernance ne relève pas uniquement des gouvernements. Elle est liée à d’autres acteurs qui participent à la distribution des services (Peters, 2011). Bevir (2011) définit la gouvernance comme « les théories et les questions liées à la coordination sociale et à la nature de tous les modèles de règle. Plus précisément, la gouvernance fait référence à diverses nouvelles théories et pratiques de gouvernance et aux dilemmes qu’elles soulèvent » (p. 1). Ainsi, la gouvernance reconnaît les processus complexes où de multiples acteurs interagissent. Les chercheurs notent que dans le dernier quart du 20e siècle et à l’approche du 21e siècle, nous avons assisté à une transition des « gouvernements » vers la « gouvernance » (Ansell et Torfing, 2016; Bevir, 2011). Ce phénomène s’est produit parallèlement à la mondialisation et à l’essor de l’Internet public. Dans le cadre de cette transition des gouvernements vers la gouvernance, des réseaux de gouvernance ont été élaborés pour s’assurer que les parties prenantes de toutes les économies assument de leur propre chef des rôles précis. Parmi les exemples de réseaux de gouvernance, mentionnons les réseaux de gouvernance transnationaux qui constituent une forme de cadres stratégiques mondiaux (Slaughter et Hale, 2011), les réseaux d’autoréglementation de l’industrie, ou « réglementation privée », qui permettent aux intervenants du secteur privé de se gouverner eux-mêmes au lieu de recourir à un outil de « gouvernance stricte » comme la réglementation imposée par les gouvernements (Blomqvist, 2016; Cashore et coll., 2021) et les réseaux de gouvernance collaboratifs, qui sont une forme de gouvernance où plusieurs parties prenantes se réunissent autour d’un problème précis et travaillent à le résoudre en fonction de leurs capacités distinctes (Ansell et Gash, 2008). Puisque les forums d’organismes de réglementation numérique comprennent plusieurs organismes de réglementation, ils fonctionnent comme un réseau de gouvernance d’organismes de réglementation gouvernementaux.

La réglementation, par rapport à la gouvernance, représente un mode de gouvernance plus large. Elle découle d’une histoire qui reconnaît la nécessité pour les organismes gouvernementaux de corriger le comportement du marché pour atteindre des résultats d’intérêt public (Levi-Faur et coll., 2021). Au cours des dernières décennies, la réglementation en tant qu’outil de gouvernance a été plus utilisée que les moyens législatifs pour planifier et orienter une économie (Döhler, 2011; Jordana et Levi-Faur, 2004; Mayntz, 2016). L’orientation est définie comme l’intention politique de diriger un processus social ou un changement particulier entre les acteurs non gouvernementaux (Mayntz, 2016). Ainsi, les gouvernements peuvent utiliser la réglementation pour orienter les acteurs vers ce qu’un pays donné considère comme l’intérêt public. Le concept d’« intérêt public » est vague et devient la responsabilité des organismes de réglementation (Huntington, 1952). La théorie de la réglementation de l’intérêt public postule que la réglementation doit avoir pour objectif « la protection et l’intérêt général de la population » (Hantke-Domas, 2003). L’idée de l’intérêt public repose sur la notion que les acteurs (bureaucrates, politiciens, industrie), lorsqu’ils fournissent un service, ont la capacité de se faire « charmer » et que, par conséquent, des « structures incitatives » efficaces sont nécessaires dans le processus de gouvernance afin de veiller à ce que ces acteurs ne restreignent d’aucune façon le choix du public en matière de services, élargissant ainsi l’intérêt et les choix du public (Eriksson, 2016). L’élaboration de ces structures incitatives revient ensuite aux organismes de réglementation dans leur formulation des règlements. Ces organismes de réglementation sont responsables de secteurs de l’économie clairement définis dans leur mandat et appliquent la réglementation conformément aux pouvoirs qui leur sont conférés par d’autres instances du gouvernement (par exemple, les lois adoptées par les élus des pays démocratiques). Les organismes de réglementation n’ont pas le pouvoir d’élaborer des règlements en dehors de leur mandat défini, et ces responsabilités incomberaient à un autre organisme de réglementation. Dans le cas des forums d’organismes de réglementation numérique où se réunissent plusieurs organismes de réglementation de la concurrence, de la protection des renseignements personnels, des communications et de la propriété intellectuelle, chacun de ces organismes devient responsable de l’élaboration de structures incitatives dans ses propres domaines réglementaires. C’est cependant dans leur approche collaborative qu’ils peuvent gouverner le secteur numérique à l’unisson en tant que réseau d’organismes de réglementation chargés de la gouvernance.

Dans le secteur numérique mondial, la réglementation n’a pas été historiquement présente. Depuis le lancement et la commercialisation d’Internet, il a été recommandé aux gouvernements d’adopter une approche « non interventionniste » à l’égard de ce qui était alors un nouvel environnement, soit celui des technologies de l’information et de la communication (TIC) et de permettre à de multiples intervenants, dans leurs rôles distincts, d’exercer des fonctions de gouvernance mondiale d’Internet (Mueller, 2010). L’objectif était de permettre à Internet de croître et à ceux qui participent activement à sa croissance de jouer un rôle de premier plan dans un environnement où les paramètres de gouvernance de son infrastructure technique avaient été clairement définis (DeNardis, 2013). Cependant, Internet a une grande portée en tant qu’infrastructure et a transformé des secteurs de services gouvernementaux, de la prestation des services, des environnements de communication et d’information, et de la coordination globale de diverses facettes de la vie quotidienne (Lotz, 2019). C’est ce que Manuel Castells (2001) appelle la « galaxie Internet », où Internet est devenu le fondement de nos sociétés en général. Cela a poussé les gouvernements à repenser leurs rôles de gouvernance dans le secteur numérique et à élaborer des politiques, des règlements et de nouveaux organismes de réglementation pour créer des politiques numériques générales qui sont propres à leurs juridictions et distinctes de l’infrastructure technique mondiale de l’Internet qui continue de relever des instances mondiales de gouvernance d’Internet (Flew, 2021). Concrètement, les gouvernements élaborent des politiques numériques relatives à l’évolution des transformations numériques dans leurs environnements. Ces transformations comprennent des domaines comme le passage des systèmes analogiques aux systèmes numériques (p. ex. de la radiodiffusion à la diffusion continue en ligne), les modes de consommation de l’information par l’intermédiaire de nouvelles plateformes en ligne (p. ex. la consommation de nouvelles sur Facebook) et les effets néfastes de l’interaction humaine transformée numériquement, que l’on peut appeler de manière générale des « préjudices en ligne » (Ndzendze, 2022). En réaffirmant les gouvernements dans cet espace de gouvernance numérique, ils ont élargi et ajusté les mandats des organismes de réglementation existants et ont proposé de nouveaux organismes de réglementation pour le cyberespace en ligne. Cependant, ces organismes de réglementation deviennent responsables, dans le cadre de leurs compétences réglementaires limitées, d’orienter les transformations numériques de manière plus équitable, ce qui peut réduire leur capacité à réglementer pleinement le cyberespace dans l’intérêt public. Une solution à ce problème pourrait reposer sur la mise en place de réseaux de gouvernance.

Émergence des forums d’organismes de réglementation numérique

Les forums d’organismes de réglementation numérique constituent une innovation récente en matière de gouvernance. Le Digital Regulation Cooperation Forum (DRCF) du Royaume-Uni, lancé le 1er juillet 2020, a été le premier forum d’organismes de réglementation numérique à lancer cette tendance. L’objectif du DRCF était de garantir la coordination réglementaire entre les organismes de réglementation de l’économie numérique au Royaume-Uni. Ce secteur était considéré comme un secteur de réglementation unique dont la portée dépassait le mandat d’un seul organisme de réglementation (UK Competition and Markets Authority, 2020). Les organismes de réglementation Competition and Markets Authority, Information Commissioner’s Office et Ofcom (Office of Communications [l’organisme de réglementation des communications du Royaume-Uni]) ont contribué à mettre sur pied le DRCF. Moins d’un an plus tard, en avril 2021, la Financial Conduct Authority s’est jointe au DRCF. Comme le fait remarquer le DRCF dans son document de lancement, ces organismes de réglementation jugeaient nécessaire de travailler ensemble en raison de la complexité de la réglementation du secteur numérique et qu’il serait bénéfique de combiner leurs efforts dans ce domaine pour créer ensemble une « réglementation cohérente, éclairée et adaptée ». Ces organismes de réglementation travaillaient ensemble depuis 2014 dans le cadre du UK Regulators Network (UKRN); cependant, ils estimaient qu’un forum réglementaire « propre au secteur numérique » était toujours nécessaire en dehors de l’environnement du UKRN.

L’idée du DRCF a traversé les frontières et a été reprise aux Pays-Bas l’année suivante avec la création de la Dutch Digital Regulation Cooperation Platform (SDT). Comme le DRCF, la SDT comprenait les agences néerlandaises responsables de la concurrence, de la réglementation des médias, de la protection des données et des marchés financiers. En 2022, l’Irlande et l’Australie ont emboîté le pas avec le Digital Regulators Group (Irlande, sans acronyme utilisé) et le Digital Platform Regulators Forum (DP-REG [Australie]) afin d’atteindre des objectifs similaires. Le Canada est le plus récent pays à avoir créé, en 2023, un forum d’organismes de réglementation numérique comprenant des organismes de réglementation similaires : le Forum canadien des organismes de réglementation numérique. Le Tableau 1 présente une liste des forums d’organismes de réglementation numérique, accompagnée de l’année de création, du pays concerné et des ministères affiliés.

Bien que ces forums d’organismes de réglementation numérique aient des similitudes, ils diffèrent également. Par exemple, l’information donnée au public sur chaque forum d’organismes de réglementation numérique varie en ce qui concerne les documents disponibles pour rendre compte des initiatives. Le DRCF est le plus transparent en matière d’information, tandis que le forum d’Irlande est le moins transparent. Certains forums d’organismes de réglementation numérique ont leur propre site Web (Royaume-Uni et Australie) pour rendre compte de leurs initiatives au public, tandis que d’autres peuvent tenter de transmettre des renseignements sur eux-mêmes, mais le font par l’intermédiaire d’hyperliens affiliés à un organisme de réglementation précis. C’est le cas du Canada (site Web du Bureau de la concurrence) et des Pays-Bas (Authority for Consumers and Markets). De plus, certains forums d’organismes de réglementation numérique proposent des bibliothèques de données et des rapports pouvant être consultés, contrairement à d’autres, mais cela pourrait être attribuable à leur nature récente et au renforcement de leur capacité à créer de tels documents à diffuser auprès du public. Dans l’ensemble, il n’existe pas de processus normalisé quant à la forme que prennent les organismes de réglementation numérique ou la façon dont ils contribuent à l’intérêt public, que ce soit par l’intermédiaire d’une transmission ouverte d’information ou d’une mesure réglementaire coordonnée (au moment de la recherche, aucune réglementation conjointe par un forum d’organismes de réglementation numérique n’avait eu lieu).

Bien que les forums d’organismes de réglementation numérique n’aient pas encore produit de résultats significatifs en matière de réglementation coordonnée, ils ont tenté d’avoir une incidence à l’échelle mondiale. En juin 2023, à peu près au même moment où le Forum canadien des organismes de réglementation numérique a été lancé, les forums d’organismes de réglementation numérique ont créé entre eux un forum international des organismes de réglementation numérique. Il a été nommé le Réseau international de coopération en matière de réglementation numérique (INDRC). L’INDRC affirme que son objectif était de favoriser la discussion entre les organismes de réglementation numérique et de recueillir des renseignements sur la cohérence de la réglementation numérique nationale de chaque pays (DRCF, 2024). L’INDRC est décrit au Tableau 2. Le 8 novembre 2024, l’INDRC a présenté le résultat le plus clair en collaborant à un atelier coorganisé avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) intitulé « L’interaction entre les cadres réglementaires numériques – Défis et possibilités de collaboration structurelle » (OCDE, 2024). Cet atelier comprenait quatre séances avec des mots d’ouverture et de clôture. Il n’y a pas de procès-verbal public de l’atelier, toutefois un ordre du jour se trouve en ligne ainsi que l’identité des panélistes. Ces panélistes ont fait preuve d’une certaine participation multilatérale avec des représentants d’organismes gouvernementaux, d’universités, de cabinets d’avocats et de certains intervenants du secteur privé^{Note de bas de page 3}.

Comme cette section l’a mis en évidence, les forums d’organismes de réglementation numérique représentent une innovation croissante en matière de gouvernance dans tous les pays, tout en établissant des réseaux à l’échelle internationale. Sur la scène internationale, ces forums s’efforcent de coordonner leurs actions avec d’autres organisations internationales établies comme l’OCDE. Le présent essai aborde maintenant l’analyse des forces, des faiblesses et des possibilités des forums d’organismes de réglementation numérique.

Apprentissage des politiques pour la réussite de la gouvernance

Les forums d’organismes de réglementation numérique comptent des forces diverses. La principale d’entre elles consiste à apprendre les uns des autres, comme forums de réglementation numérique sur la scène internationale et à l’échelle nationale et comme organismes de réglementation distincts dans la même juridiction. L’apprentissage est un élément clé de l’élaboration de règlements et de cadres stratégiques (Heikkila et Gerlak, 2016). Comme le remarque Levinston (2020), il existe cinq types d’apprentissage au sein de la gouvernance des espaces du secteur numérique. Il s’agit de l’apprentissage de la gouvernance, de l’apprentissage en réseau, de l’apprentissage des politiques, de l’apprentissage interorganisationnel et de l’apprentissage organisationnel. Chacune de ces formes d’apprentissage comporte des paramètres différents. Par exemple, l’apprentissage de la gouvernance se concentre sur la façon dont les nouvelles idées et formes de connaissances sont utilisées dans un espace de gouvernance par différents acteurs. L’apprentissage interorganisationnel met l’accent sur les groupes d’organisations formels et informels qui utilisent de nouveaux renseignements et processus pour leurs activités en réseau. Le processus de création de forums d’organismes de réglementation numérique s’inscrit dans ces processus de gouvernance et d’apprentissage interorganisationnel, dans le cadre desquels des réseaux d’acteurs de la réglementation communiquent de l’information pour favoriser la mise en œuvre des politiques numériques. Ils se familiarisent de cette façon avec la nouvelle information qu’ils communiquent les uns avec les autres grâce à une approche systémique élargie de l’apprentissage et du perfectionnement des capacités, ce qui leur permet de penser dans des contextes généraux d’espaces numériques plutôt que de points de vue étroits de leurs modèles opérationnels dans leurs champs de compétence (p. ex. un organisme de réglementation des communications axé sur la rémunération des nouvelles en ligne par opposition à des cadres de collecte de données plus larges qui permettent le fonctionnement des plateformes en ligne).

Pour les forums d’organismes de réglementation, l’apprentissage des politiques peut être considéré comme fonctionnant de la même manière que l’analyse de l’information et le travail d’équipe nécessaires qui appuient les théories de la gouvernance collaborative. Pour cette dernière, les espaces politiques complexes sont abordés par de multiples acteurs qui collaborent pour résoudre les problèmes auxquels sont confrontés divers groupes d’intervenants (Ansell et Gash, 2008). Plusieurs acteurs travaillent à définir des problèmes qu’aucun autre ne pourrait résoudre lui-même (Gash, 2016). Pour ce faire, tous les acteurs doivent apprendre les uns des autres dans l’espace politique pour trouver des solutions aux problèmes qui permettent d’obtenir le consensus de toutes les parties prenantes et de corriger entièrement les problèmes. Dans le cadre des forums d’organismes de réglementation numérique, ces espaces comprennent de nombreux acteurs gouvernementaux qui collaborent et apprennent les uns des autres dans le cadre d’une approche stratégique globale de la réglementation du secteur numérique. Grâce à cette collaboration, les forums d’organismes de réglementation numérique communiquent de l’information qui peut aider leurs ministères et organismes gouvernementaux affiliés à coordonner les politiques numériques.

Pour échanger de l’information, ces participants au forum d’organismes de réglementation numérique devraient signer des protocoles d’entente (PE) à l’échelle nationale et internationale lorsque les forums comportent des membres de plusieurs pays. L’objectif des PE est de préciser les domaines dans lesquels les organismes gouvernementaux ont un intérêt commun et communiquent l’information et les ressources pour étendre leurs propres capacités sans augmenter les coûts engagés par un seul organisme (p. ex. coûts de main-d’œuvre plus élevés pour l’augmentation du personnel) [Suhardin et Flora, 2021]. Comme étape procédurale, les forums d’organismes de réglementation numérique doivent créer des PE entre eux pour fonctionner. Dans le contexte des forums d’organismes de réglementation numérique, cela ne s’est pas fait sans heurt, comme nous l’examinons dans la section suivante.

S’assurer que les organismes de réglementation sont prêts

Lorsqu’un organisme de réglementation veut mettre en place une nouvelle initiative, il peut faire face à des obstacles. Dans le cas des forums d’organismes de réglementation numérique, nous constatons principalement un écart dans la planification. Celle-ci constitue un élément clé de la gouvernance. Dans le cadre des théories de la gouvernance, la théorie de la planification porte sur l’acquisition de connaissances, la mobilisation, la prescription et l’exécution pour appuyer la formulation d’espaces de gouvernance à observer et d’environnements à orienter (Beauregard, 2020). Comme le montre le Tableau 1, les membres des forums d’organismes de réglementation numérique ont été ouverts à intégrer de nouveaux organismes de réglementation dans ces espaces. Dans le cas du Royaume-Uni, il s’agissait de la Financial Conduct Authority, moins d’un an après la création du DRCF. Pour le Canada, la Commission du droit d’auteur du Canada s’est jointe au Forum canadien des organismes de réglementation numérique plus d’un an après la création du forum. Puisqu’il peut être utile que les forums d’organismes de réglementation numérique soient ouverts à se joindre à divers organismes de réglementation, il vaudrait mieux planifier les modèles opérationnels des plateformes en ligne et de déterminer quels organismes de réglementation devraient faire partie d’un forum d’organismes de réglementation numérique. Lors de l’arrivée d’un nouveau membre, le temps consacré aux sujets abordés peut être réduit par le forum d’organismes de réglementation numérique lorsqu’il doit intégrer un nouveau membre. De plus, tout PE qui a été signé lors de l’établissement d’un forum d’organismes de réglementation numérique devrait être modifié. Par exemple, dans le cas canadien, le protocole d’entente cité par le Forum canadien des organismes de réglementation numérique est conclu entre le Bureau de la concurrence, le Commissariat à la protection de la vie privée et le CRTC dans le cadre d’efforts conjoints visant à appliquer la Loi canadienne anti-pourriel. Avec l’ajout de la Commission du droit d’auteur du Canada, il n’y a aucun écart dans un PE qui est conçu pour que toutes les parties s’entendent et y participent. Par conséquent, la faiblesse des forums des organismes de réglementation numérique est l’absence d’une fondation claire qui prend la forme de partage et de coordination de l’information obtenue par l’intermédiaire d’un PE. Notre présent exemple canadien, le Forum canadien des organismes de réglementation numérique, utilise plutôt un mandat qui peut limiter la capacité d’une réglementation coordonnée et permettre à ces organismes de réglementation numérique d’adopter des règlements généraux sur les plateformes en ligne qui fonctionnent d’une manière incompatible avec l’intérêt public.

Une deuxième limite des forums d’organismes de réglementation numérique, lorsque ces derniers doivent déterminer leur état de préparation, concerne les sujets qu’ils choisissent d’étudier. Dans les forums d’organismes de réglementation numérique énumérés et dans l’INDRC, l’IA est souvent évoquée comme sujet d’analyse. Se concentrer sur ce domaine réduit la capacité des forums d’organismes de réglementation numérique à utiliser une stratégie de réglementation coordonnée en les empêchant de se concentrer sur leurs champs de compétences actuels. Comme l’affirme Mueller (2025), l’IA est une technologie composée de divers éléments, dont chacun aura besoin de règlements et des organismes de réglementation pour faire son travail d’adoption de politiques numériques dans l’intérêt public, au lieu de traiter l’IA comme un tout nouveau domaine de gouvernance. Il s’agit d’une occasion pour les forums d’organismes de réglementation numérique de se concentrer sur leurs compétences initiales dans cet exemple d’IA, plutôt qu’à l’unisson, à l’exception de la cartographie potentielle des entreprises qui développent l’IA à partir des plateformes en ligne actuelles (p. ex. les médias sociaux, l’indexation de sites Web). Les forums d’organismes de réglementation numérique seraient donc mieux placés pour se concentrer sur les modèles opérationnels des plateformes en ligne qu’ils doivent réglementer et moins se concentrer sur des technologies particulières. Autrement dit : il convient de se concentrer sur les entreprises à la base des technologies émergentes.

Un dernier facteur à considérer dans l’évaluation de la préparation des organismes de réglementation aux forums des organismes de réglementation numériques découle des niveaux d’expertise des organismes de réglementation. Compte tenu de la complexité du secteur numérique, il est essentiel d’avoir des experts à portée de main. Il est possible d’y arriver en embauchant stratégiquement des experts en la matière, ainsi qu’en faisant le pont entre ces experts et les milieux de travail par l’intermédiaire de rôles contractuels ou de groupes de travail multilatéraux potentiels. En tirant parti d’un bassin d’expertise plus large à l’échelle nationale, les organismes de réglementation seront en mesure d’établir des relations et d’acquérir des connaissances plus approfondies de la part d’experts en la matière pour des règlements plus complets et résilients qu’ils s’efforcent ensuite d’appliquer.

Partenariats mondiaux

Les forums d’organismes de réglementation numérique concluent des partenariats entre eux, comme souligné précédemment au Tableau 2. Ces forums pourraient exploiter d’autres possibilités pour assurer la mise en œuvre réussie de cette innovation en matière de gouvernance. Ces possibilités comprennent l’élargissement de leurs ateliers au-delà de l’OCDE vers plus d’espaces impliquant la participation de plusieurs parties prenantes. Trois organismes qui pourraient tirer parti de tels ateliers comprennent l’Union internationale des télécommunications (UIT), le Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC) et le Forum des Nations Unies sur la gouvernance de l’Internet (FGI).

L’UIT est l’organisme des Nations Unies responsable des télécommunications. Elle a été créée en 1865 pour coordonner le système mondial de câblodistribution alors en plein essor et qui fonctionne toujours dans le développement mondial des télécommunications, la normalisation technique et les radiocommunications (Balbi et Fickers, 2020). Les trois domaines du mandat de l’UIT deviennent ses trois secteurs et sont abrégés comme suit : UIT-D (développement), UIT-T (normalisation) et UIT-R (radiocommunication). Le Conseil de l’UIT est l’autorité de gouvernance de l’UIT tandis que les pays sont reconnus comme des « États membres » et peuvent voter sur divers points présentés, ainsi que pour les candidats qui se présentent à des postes de direction clés. Au Conseil de l’UIT, des groupes de travail et des groupes d’experts élaborent l’ordre du jour des domaines sur lesquels le Conseil doit voter. Ces groupes de travail du Conseil (GTC) et les groupes d’experts du Conseil (GEC) peuvent aborder des sujets qui élargissent les notions de développement, de normalisation et de radiocommunication. Par exemple, en 2025, il existe un GTC sur la protection de l’enfance en ligne qui peut être considéré comme une idée plus large de « développement » (UIT, non déterminé). De même, l’UIT accueille également les forums de haut niveau annuels du Sommet mondial sur la société de l’information (SMSI). Les forums de haut niveau annuels du SMSI représentent un espace où des personnes du monde entier peuvent discuter des idées et des initiatives dans le cadre de l’examen de la Déclaration du SMSI, qui était un accord mondial établi en 2005 sur l’avenir du développement des TIC, également appelé « Agenda de Tunis » (Singh, 2009; SMSI, 2005). Les forums d’organismes de réglementation numérique, en particulier l’INDRC, pourraient faire une présentation lors des forums de haut niveau annuels du SMSI pour aider à engager des discussions sur l’élaboration de la réglementation des TIC avec d’autres intervenants mondiaux.

Les réunions de l’ECOSOC de l’ONU représentent un deuxième espace où il pourrait être possible de reproduire l’atelier similaire que l’INDRC a donné à l’OCDE, mais devant un public plus large. L’ECOSOC est l’organe de l’ONU chargé de coordonner le travail de développement économique, social et environnemental de l’ONU. Il s’agit de l’un des plus grands organismes des Nations Unies qui accueille des forums multilatéraux sur divers sujets (ECOSOC, s.d.; Zingales et Radu, 2017). Étant donné le mandat de l’ECOSOC consistant à évaluer les enjeux émergents dans les domaines économique, social et environnemental, il pourrait s’agir d’un espace pour de l’INDRC ou des forums individuels d’organismes de réglementation numérique auxquels participer pour renforcer la mobilisation mondiale pour leur travail.

Enfin, les forums d’organismes de réglementation numérique, dans le cadre de leur collaboration avec l’INDRC, pourraient présenter leurs travaux dans des espaces de dialogue multilatéraux comme le FGI des Nations Unies. Le FGI est un espace de dialogue mondial sur la gouvernance d’Internet qui permet aux parties prenantes du monde entier de se réunir pour discuter de sujets émergents et urgents à l’égard d’Internet (Caeiro et coll., 2024). Des groupes d’experts sont proposés pour l’examen du FGI dans le cadre de l’élaboration de son programme annuel. Les forums d’organismes de réglementation numérique pourraient présenter leurs travaux au FGI et obtenir des commentaires multilatéraux sur leurs initiatives, élargissant ainsi leur compréhension du secteur numérique et créant des réseaux internationaux avec d’autres personnes qui ne font peut-être pas partie d’un forum national des organismes de réglementation numérique. En plus du FGI mondial, il existe également des initiatives de FGI nationales/régionales et pour la jeunesse dans divers pays. Les forums nationaux des organismes de réglementation numérique pourraient présenter un groupe à leur FGI national, régional ou pour la jeunesse afin de présenter cette innovation en matière de gouvernance. Dans l’exemple canadien, le Forum canadien des organismes de réglementation numérique pourrait présenter son travail ou entamer des discussions à ce sujet avec d’autres groupes d’intervenants au FGI du Canada, au FGI du Québec ou au FGI canadien des jeunes. Ces initiatives du FGI peuvent permettre aux organismes nationaux de réglementation numérique de créer des réseaux multilatéraux élargis dans le cadre de leurs mandats évolutifs de réglementation du secteur numérique.

Chacune de ces possibilités comporte un défi administratif : le renforcement des capacités internationales. Pour assurer une meilleure coordination mondiale en fonction des principales possibilités, les équipes ou les secteurs des affaires internationales devront probablement être renforcés au sein des organismes de réglementation qui participent aux forums nationaux d’organismes de réglementation numérique. Une agence pourrait toutefois accroître ses équipes d’affaires internationales; cependant, cette situation pourrait réduire la capacité des forums d’organismes de réglementation numérique à communiquer les tâches de présidence de l’espace si un seul organisme de réglementation dispose du personnel nécessaire pour la sensibilisation internationale et le renforcement des capacités. Une possible solution à ce problème pourrait être d’établir une équipe des affaires internationales qui est affectée auprès de ces divers organismes de réglementation, plutôt qu’appartenir à un seul organisme de réglementation. Les affectations sont des postes temporaires pour des employés chevronnés d’organismes gouvernementaux qui peuvent passer d’un lieu de travail à l’autre (O’Donoughue Jenkins et Anstey, 2017). Ces affectations permettent d’acquérir un haut degré de souplesse et d’expertise. Afin de réduire la pression financière liée à l’expansion des équipes des affaires internationales avec tous les organismes de réglementation dans un forum d’organismes de réglementation numérique, l’affectation d’une équipe vouée aux affaires internationales qui passe d’un organisme de réglementation à un autre pourrait atténuer cette pression, tout en renforçant la présence et l’engagement internationaux d’un forum d’organismes de réglementation numérique.

Conclusion

Cet essai a montré que les forums d’organismes de réglementation numérique ont la capacité d’utiliser une approche pangouvernementale de la réglementation. Cette capacité de réglementation coordonnée n’a pas encore été utilisée. La création de forums d’organismes de réglementation numérique constitue toutefois une première étape vers une approche réglementaire unifiée. Les forums d’organismes de réglementation numérique ont des forces, des faiblesses et des possibilités. Alors que les forums d’organismes de réglementation numérique permettent d’améliorer la capacité d’apprentissage du secteur numérique grâce au partage des ressources entre les organismes de réglementation participants, il est difficile de s’assurer que ces espaces ont des fondations solides pour leur formation et offrent une véritable transparence pour le public. Étant donné que les organismes de réglementation sont responsables de l’intérêt public, il faut s’assurer d’abord que le public a accès à l’information sur les forums d’organismes de réglementation numérique. Les forums d’organismes de réglementation numérique feront également bien de s’assurer qu’ils disposent d’experts dans leurs équipes et de mécanismes permettant à des employés non gouvernementaux de participer à des consultations sur divers sujets. En raison de la vitesse à laquelle la technologie évolue, il est essentiel de permettre cette ouverture d’esprit et cette attention à l’expertise. Enfin, les forums d’organismes de réglementation numérique représentent une occasion de mobilisation à la fois au pays et à l’étranger. Cette mobilisation nécessitera probablement des équipes élargies, en particulier dans le domaine des affaires internationales, pour permettre aux forums d’organismes de réglementation numérique d’inspirer d’autres pays à prendre des initiatives semblables, et pour que ces initiatives soient intégrées à des groupes internationaux plus larges comme l’INDRC. Dans l’ensemble, l’innovation en matière de gouvernance des forums d’organismes de réglementation numérique est l’occasion d’établir un mécanisme polyvalent et dynamique pour réglementer un secteur numérique concentré.

Recommandations

• Recommandation 1 : Accroître la transparence. Comme l’analyse l’a montré, les forums d’organismes de réglementation numérique diffèrent dans le monde sur le plan de la transparence. Celle-ci est essentielle à la légitimité de la gouvernance, en particulier lorsqu’il s’agit d’une innovation en matière de gouvernance. Les forums d’organismes de réglementation numérique devraient créer leurs propres sites Web où l’information pourrait être accessible au public. Ainsi, un élargissement du discours sur la planification réglementaire permettrait peut-être aux simples citoyens de soumettre des interventions plus critiques et d’inciter les organismes de réglementation à poursuivre certaines consultations et à prendre des décisions.
• Recommandation 2 : Faire le pont entre les experts et la fonction publique. La réglementation de l’économie numérique nécessitera des compétences accrues et des approches méthodologiques novatrices. Les forums d’organismes de réglementation numérique gagneront à s’assurer que leur personnel possède une expertise en la matière, ainsi qu’une éventuelle expérience intersectorielle pour comprendre comment aborder le travail de réglementation des plateformes en ligne. Les organismes devront faire preuve de rigueur lors de l’embauche et pourraient devoir renoncer aux compétences qui peuvent être acquises en cours d’emploi grâce à la formation interne (p. ex. les compétences linguistiques dans plusieurs langues officielles).
• Recommandation 3 : Établir des partenariats multilatéraux. Les changements dans la façon dont Internet est régi tire parti de partenariats multilatéraux. En établissant ces types de partenariats de collaboration, tant au pays qu’à l’étranger, les forums d’organismes de réglementation numérique pourront profiter de l’expertise de divers groupes d’intervenants pour orienter leurs processus de réglementation du secteur numérique. D’une part, des possibilités de collaboration internationale peuvent être créées lors du FGI mondial annuel et, d’autre part, des possibilités de collaboration nationale pourraient être créées au moyen de groupes de travail informels sur des sujets précis, ainsi que d’initiatives du FGI annuelles nationales, régionales et pour les jeunes.
• Recommandation 4 : Élargir les secteurs des affaires internationales. Les forums d’organismes de réglementation numérique devront travailler de concert avec leurs homologues internationaux. Ainsi un processus multinational pourrait avoir lieu, ce qui a été considéré comme essentiel pour réglementer les sociétés transnationales. De plus, les forums d’organismes de réglementation numérique bénéficient d’un dialogue international grâce à des approches communes et à l’échange d’information. Pour y parvenir, les équipes des affaires internationales devront être renforcées pour s’assurer que la recherche sur la portée internationale des plateformes en ligne puisse se faire rapidement, ainsi que la coordination avec les homologues internationaux des forums d’organismes de réglementation numérique. Un forum d’organismes de réglementation numérique devra déterminer quel organisme de sa composition devrait tenir le rôle de président du forum d’organismes de réglementation numérique, chargés de l’expansion du secteur des affaires internationales.

Remerciements

Je tiens à remercier le Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale (CIGI) pour son soutien dans le cadre de cet essai. Un document de travail antérieur de cette recherche a été produit dans le cadre d’une bourse de recherche du Carrefour des politiques numériques du CIGI, avec un financement du CIGI et une subvention Accélération de Mitacs. Merci à Reanne Cayenne et à Dianna English pour la coordination avec le Centre des politiques numériques du CIGI, ainsi qu’à Vass Bednar et à Elia Rasky qui ont examiné une première ébauche de ce document au CIGI. Enfin, je remercie ma directrice de thèse, Catherine Middleton, de ses commentaires sur la première ébauche de cet essai pour le CIGI.

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Date de modification :

2025-06-04